• Prawo

Wszystko na temat systemu finansów publicznych - praktyczne wyjaśnienia

Lekcji : 11 Dodano: 27/02/2018

Lekcja 3. Upewnij się, co reguluje prawo finansowe

Po zapoznaniu się z tą lekcją dowiesz się, czym jest prawo finansowe. Poznasz źródła polskiego prawa finansowego i upewnisz się czym są stabilizacyjne reguły fiskalne i kryteria monetarne.

Prawo finansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są finanse publiczne. Choć ma charakter interdyscyplinarny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa.

Prawo finansowe reguluje działalność finansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofinansowych. Konstrukcja norm prawa finansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję. Normy te określają różnego rodzaju skutki prawne: uprawnienia, obowiązki (nakazy), zakazy. Na ich podstawie nawiązują się stosunki prawnofinansowe. Stosunek prawnofinansowy określa obowiązki i uprawnienia związane z publiczną działalnością finansową. Podmiotem stosunku prawnofinansowego jest zawsze publiczny podmiot władczy, wyposażony w atrybut nadrzędnej pozycji prawnej wobec drugiego podmiotu tego stosunku. Działania władcze polegają na wydawaniu jednostronnych aktów finansowych w konkretnych sprawach związanych z działalnością finansową, wiążących prawnie podmioty, do których są adresowane. Ogół norm prawnofinansowych w danym państwie i w danym czasie tworzy system jego prawa finansowego.

System prawa finansowego to zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązujących w danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm prawa finansowego.

Prawo finansowe, w odróżnieniu od finansów publicznych, jest kategorią subiektywną, zmienną, która jest zależna od woli ustawodawcy. Dlatego też system prawa finansowego ulega ciągłym przekształceniom. Jego niestabilność wynika z niestabilności makroekonomicznej, w tym w międzynarodowym otoczeniu gospodarczym, jak też ze zmienności koncepcji krajowej polityki gospodarczej i finansowej.

W Polsce od początku transformacji polskiej gospodarki po 1989 r. podejmowano liczne reformy systemu finansowego państwa, idące w kierunku gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych. Podstawy ustroju i funkcjonowania systemu prawa finansów publicznych, zgodne ze światowymi standardami prawa i wymogami prawa wspólnotowego, stworzyła Konstytucja RP. Kształtuje ona ramy prawne dla ustawodawstwa zwykłego, w szczególności dla swego rodzaju kodyfikacji prawa finansowego – wielokrotnie zmienianej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, normującej ogólne zasady gospodarki finansowej, w szczególności dotyczące dokonywania wydatków w sektorze publicznym.

Konkretne rozwiązania prawnofinansowe analizuje nauka prawa finansowego; bada ich przesłanki i skutki oraz na bazie zebranych doświadczeń wyjaśnia funkcjonowanie instytucji finansowych.

W krajach rozwiniętych, w szczególności krajach Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych, w wyniku globalnego kryzysu ekonomicznego, w związku z poszukiwaniem długookresowej stabilności makroekonomicznej i równowagi finansów publicznych, duże znaczenie przywiązuje się obecnie do tzw. polityki regulacyjnej,a jej twórców i wykonawców określa się regulatorami.

Polityka regulacyjna to:

  • tworzenie nowych źródeł powszechnie obowiązującego prawa krajowego i międzynarodowego,
  • podejmowanie strategicznych rozstrzygnięć oraz kluczowych wyborów, decyzji politycznych i ekonomicznych dotyczących rynków finansowych, a także
  • wykonywanie funkcji polityki makroostrożnościowej i nadzoru (np. nad rynkiem finansowym oraz skalą zadłużenia państw),
  • wydawanie decyzji przez organy krajowe i unijne w zakresie kryteriów polityki zadłużania przez krajowe instytucje publiczne i organy unijne i zasad zarządzania długiem publicznym,
  • wyznaczanie wzorców postępowania [standardów sprawozdawczości, rachunkowości, regulacyjnych standardów technicznych w formie aktów delegowanych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (ang. EBA) czy przez tzw. Forum Stabilności Finansowej] itd.

Jest to funkcjonalne, całościowe podejście do procesu legislacyjnego i norm prawnych, ze wskazaniem na implementację tych norm i efekt, przy czym duże znaczenie mają nie tyle same formy prawne, ile osiągnięcie skutków ekonomicznych oraz trafność zastosowanych analiz ekonomicznych. Legislatorami (regulatorami) są nie tylko prawnicy, ale także często matematycy, ekonomiści, w szczególności analitycy i ekonometrycy, a moc obowiązywania (charakter prawny) takich reguł często nie jest jednoznacznie określona; zależy przede wszystkim od decyzji władz politycznych lub nawet bieżących decyzji operacyjnych.

Polskie prawo niekiedy posługuje się terminem regulacji, nie definiując go, np. występuje ono w corocznych „Założeniach polityki pieniężnej”, uchwalanych przez Radę Polityki Pieniężnej NBP, czy w aktach (rekomendacjach, decyzjach) Komisji Nadzoru Finansowego, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego lub Komisji Nadzoru Audytowego. Wiele regulacji tego rodzaju powstaje w związku z koniecznością nadzoru nad rynkami finansowymi i ochrony systemu finansowego państw przed kryzysem gospodarczym, w tym ograniczających ryzyko systemowe w sektorze finansowym. Mają one na celu wzmocnienie polityki makroostrożnościowej i stabilności makroekonomicznej systemu finansowego oraz koordynacji tych polityk regulacyjnych. Nie są jednak źródłami polskiego systemu prawa, wymienionymi w Konstytucji RP.

Upewnij się jakie są źródła prawa finansowego

W Polsce publiczna gospodarka finansowa i zasady jej funkcjonowania powinny być, zgodnie z Konstytucją, określone w ustawach. Na ich podstawie tworzone są inne akty prawne (rozporządzenia Rady Ministrów i akty prawa miejscowego – uchwały jednostek samorządu terytorialnego).

Źródła prawa finansowego mają więc różną rangę prawną, a akty prawne wydawane są przez upoważnione organy państwowe i samorządowe w granicach nadanych im ustawą kompetencji (władztwa finansowego). Można je usystematyzować według kryteriów:

– hierarchii organów (organy władzy i organy administracji),

– ich formy własności (organy państwowe i samorządu terytorialnego),

– charakteru regulacji (prawo ustrojowe, materialne i proceduralne),

– przedmiotu regulacji różnych działów prawa (prawo budżetowe, w tym prawo regulujące dochody budżetowe – prawo podatkowe, celne oraz prawo regulujące wydatki budżetowe, normujące dług publiczny, prawo finansowe samorządu terytorialnego i finansowania rozwoju regionalnego, prawo walutowe, prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo finansowe ubezpieczeń gospodarczych, prawo finansowe przedsiębiorców).

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, należy wymienić fundamentalne dla poszczególnych działów prawa finansowego regulacje prawne o randze ustawy:

Konstytucja RP uchwalona 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, w tym rozdział X „Finanse publiczne” (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.).

Unormowania Konstytucji mają dwojaki charakter:

– dotyczą finansów publicznych wprost (expressis verbis)w szczególności zawarte w rozdziale X,

– inne, które rzutują na system prawa finansowego i legislację finansową, dotyczące systemu prawa, ustroju politycznego i gospodarczego, wolności i praw (np. zasada demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, podziału władz itd.),

– ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.)

oraz

- ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 114 ze zm.),

– ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.),

-  ustawa z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 578),

-  ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.),

-  ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. poz. 214 ze zm.),

-  ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.),

-  ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.),

– ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1888),

– ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 710 ze zm.),

– ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 752 ze zm.),

– ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 617 ze zm.),

– ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. poz. 969 ze zm.),

– ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 374 ze zm.),

– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 908 ze zm.)

– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.),

– ustawa z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz.U.

z 2015 r. poz.1513),

– ustawa z 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 826 ze zm.),

– ustawa z 19 marca 2004 r. – Prawo celne (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm.),

– ustawa z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. poz. 1384 ze zm.),

– ustawa z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 238),

– ustawa z 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1992 r. nr 6, poz. 27 ze zm.),

– ustawa z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. nr 154, poz. 792 ze zm.),

– ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.),

– ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r. nr 19, poz. 100),

– ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.),

– ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.),

– ustawa z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze

publicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1000),

– ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. nr 185, poz. 1092 ze zm.),

– ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2255, z 2017 r. poz. 245),

– ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1572).

Źródłem polskiego prawa finansowego jest również europejskie prawo finansowe, które ma charakter ponadnarodowy. Są to liczne akty, z różnych dziedzin prawa finansowego, o różnej randze prawnej: prawa traktatowego, ustalającego także podstawowe zasady systemu finansowego Unii Europejskiej (powołany wyżej Traktat z Maastricht i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat o Unii Europejskiej) lub niższej rangi prawnej, ale mające istotne znaczenie dla polityki finansowej UE, w tym: decyzje Rady w sprawie systemu zasobów własnych, czy rozporządzenia Rady, określające wieloletnie ramy finansowe. Ważnym aktem prawnym jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zwane rozporządzeniem finansowym, wraz z rozporządzeniem delegowanym Komisji i Rady z 29 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady.

Szczególnymi aktami prawnymi są też źródła prawa unijnego dotyczące dyscypliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania finansami, w szczególności procedury nadmiernego deficytu budżetowego i zadłużenia publicznego oraz wielostronnego nadzoru nad instytucjami finansowymi (Pakt Stabilności i Wzrostu – rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu, przyjęty w formie trzech aktów prawnych z 1997 r., zmieniany następnie 28 września 2011 r. przez Radę UE i zatwierdzony przez Parlament UE w formie pakietu pięciu rozporządzeń oraz jednej dyrektywy – potocznie zwany sześciopakiem oraz następnie dwupakiem, których celem jest wzmocnienie unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, czyli dyscypliny fiskalnej krajów UE, mające uchronić UE przed dalszym pogłębianiem kryzysu finansowego); są to akty prawa budżetowego UE, celnego i podatkowego – w formie dyrektyw i rozporządzeń.

Definicja sektora GG oraz kategorii zobowiązań finansowych zawarte są z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010).

W zakresie finansowania polityki spójności (polityki regionalnej)Unii Europejskiej są to obecnie akty prawne, nazywane pakietem legislacyjnymna lata 2014–2020, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., wydane na podstawie art. 177 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, obejmujące pięć rozporządzeń Wspólnot Europejskich dotyczącychfunduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (EFSI) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiające przepisyogólne. Uzupełniają je przepisy innych rozporządzeń, które określają zasadyobowiązujące odrębnie dla każdego z funduszy.

Istotnym aktem prawnym jest również Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi.

 Co to są stabilizacyjne reguły fiskalne

Kryzys gospodarczy i finansowy spowodował wprowadzenie na szerszą skalę, w ramach europejskiego systemu finansowego, specyficznych instrumentów polityki fiskalnej i prawa, mających wzmocnić stabilność tego systemu, nazywanych regułami fiskalnymi.

Reguły fiskalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fiskalnych.

Ograniczenia te są klasyfikowane w literaturze ekonomicznej jako następujące modele:

– bezpośredniego sterowania przez władze centralne (np. udzielania zgód ex ante na zaciąganie zobowiązań finansowych, ścisły nadzór nad tą sferą w zakresie obsługi zadłużenia),

– kooperacji, czyli negocjacji władz centralnych z przedstawicielami samorządu co do form i wielkości parametrów fiskalnych,

– dyscypliny rynkowej, w którym rynek finansowy weryfikuje wiarygodność podmiotów i zastosowanych instrumentów fiskalnych oraz

– stabilizacyjnych reguł fiskalnych, określonych przepisami prawa (również soft law), często o charakterze limitów liczbowych, pozostawiających jednostkom sektora finansów publicznych określoną, choć ograniczoną, swobodę decyzji[1].

Stabilizacyjne reguły fiskalne to trwałe ograniczenia (procedury, wytyczne, standardy techniczne), ustanawiane jako limity, progi polityki fiskalnej, których nie należy przekraczać, lub określające docelowe, dopuszczalne wielkości. Występują jako mierniki ilościowe, nazywane też numerycznymi (liczbowymi) lub jakościowe, trwale ograniczające uznaniowość wyborów politycznych decydentów publicznych w podejmowaniu decyzji z zakresu polityki fiskalnej. Ich cechą powinien być długoterminowy charakter.

Reguły fiskalne, których bazą w Unii Europejskiej (UE) są wyznaczenia traktatowe, stanowią jeden z kluczowych elementów tzw. ram budżetowych państw członkowskich Unii Europejskiej. Stosują je wszystkie kraje Unii Europejskiej, choć nie ma w tym zakresie jednolitych krajowych rozwiązań prawnych i polityk fiskalnych[2]. Reguły fiskalne dotyczą podstawowych wielkości budżetowych: wydatków, dochodów, przychodów oraz salda budżetowego – deficytu budżetowego i długu publicznego, relacjonowanych najczęściej do PKB lub DNB (Dochodu Narodowego Brutto).

Stabilność fiskalna jako zdolność sektora finansów publicznych do kontynuowania polityki fiskalnej bez naruszania międzyokresowego ograniczenia budżetowego sektora publicznego wiąże się przede wszystkim z poziomem deficytu i długu publicznego. W celu zapewnienia stabilności tej polityki wprowadzano prawne warunki ograniczenia budżetowego, które uniemożliwiają powstawanie niebezpiecznych poziomów zadłużenia i rolowanie długu w nieskończoność oraz budowanie finansów publicznych według schematu piramidy finansowej (tzw. schematu Ponziego).

Stosowane od dawna, po 2008 r. w wyniku szoku po kryzysie ekonomicznym reguły fiskalne zostały rozpowszechnione w budżetach publicznych jako ponadnarodowe instrumenty polityki fiskalnej, skierowane do państw lub jako instrumenty krajowe konsolidacji sektora finansów publicznych lub (i) dla podsektorów[3].

Traktaty unijne sformułowały wymogi makroekonomiczne, tzw. nominalne (formalne) kwalifikacji państw, w formie kryteriów zbieżności (konwergencji) polityk gospodarczych i finansowych między państwami. Przestrzeganie tych kryteriów jest niezbędnym warunkiem w procesie integracji europejskiej. Pełne członkostwo w Unii Gospodarczej i Walutowej (UGW) jest możliwe po spełnieniu warunków traktatowych – osiągnięciu nominalnych wskaźników i dostosowań realnych. Co najmniej raz na dwa lata władze UE (Rada Ecofin) dokonują ich przeglądu i oceniają na jego podstawie krajowe systemy finansowe.

Kryteria monetarne to wymóg: niskiej stopy inflacji, niskiej długookresowej stopy procentowej oraz stabilności nominalnego kursu walutowego. Traktatowe kryteria (reguły) fiskalne to regulacje dotyczące w szczególności maksymalnych relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB.

Kryteria monetarne odzwierciedlają politykę pieniężną prowadzoną przez niezależny bank centralny. Wykonanie kryteriów fiskalnych należy zaś do obszaru polityki budżetowej rządu i Parlamentu.

Ograniczenie deficytu budżetowego i długu publicznego określane jest od lat 40. XX w. w literaturze ekonomicznej jako możliwość utrzymania w długookresowej perspektywie wyjściowego poziomu relacji zadłużenia do PKB. Obecnie podstawowe reguły fiskalne w Unii Europejskiej mają charakter ponadnarodowy – obowiązują na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE, art. 126 ust. 1) i Paktu Stabilności i Wzrostu z 1997 r. oraz jego reformy z 2005 r. wszystkie państwa Unii Europejskiej, które tworzą lub docelowo mają utworzyć jeden obszar strefy euro.Wśród nich istotne znaczenie mają budżetowe kryteria konwergencji.

Kryteria te są podstawowymi, klasycznymi już niejako instrumentami i bazą większości europejskich regulacji prawnych, w tym niektórych konstytucji, stanowiącą porozumienie krajów członkowskich, mające wzmocnić finanse publiczne krajów członkowskich i wiarygodność Traktatu z Maastricht – Pakt Stabilności i Wzrostu[4]).

W ramach Paktu Stabilności i Wzrostu funkcjonują dodatkowe zasady wypełniania powyższych kryteriów, których celem jest wzmocnienie dyscypliny budżetowej. Jednym z nich jest wymóg osiągnięcia bliskiego zrównoważenia budżetu lub nadwyżki budżetowej w sektorze finansów publicznych w perspektywie średnioterminowej (tzw. ang. MTO – Medium-Term Objective). Roczne saldo strukturalne sektora instytucji GG powinno odpowiadać celowi średniookresowemu dla danego kraju, określonemu w Pakcie, dolny pułap deficytu strukturalnego zaś nie może wynosić ponad 0,5% PKB. W przypadku gdy dług sektora instytucji rządowych i samorządowych w stosunku do PKB pozostaje poniżej 60% i przy niskim ryzyku utraty długookresowej stabilności finansów publicznych dolny pułap celu średniookresowego może odpowiadać deficytowi strukturalnemu do 1% PKB.

Oprócz ponadnarodowych reguł fiskalnych, w poszczególnych krajach członkowskich Unii Europejskiej wprowadzane są także reguły krajowe. W ramach Paktu sformułowano przepis, według którego reguły dotyczące budżetu, zatwierdzone w poszczególnych krajach członkowskich powinny być komplementarne z przyjętymi wspólnotowymi zasadami ograniczania deficytu i długu sektora GG.

Polska jako pierwszy kraj wprowadziła do konstytucji 60-procentowy próg relacji państwowego długu publicznego do PKB. Artykuł 216 ust. 5 Konstytucji RP określa bowiem, iż: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto”.

Tradycyjne ujęcie relacji wysokości państwowego długu publicznego, zawarte w Traktacie z Maastricht oraz w Konstytucji RP, jest również określeniem występującym w ustawie o finansach publicznych. Ustawa wprowadza ponadto instytucję prawną stanowiącą ścieżkę prawną zapobiegającą dojściu do limitu 60% długu do PKB, określoną jako procedury ostrożnościowe i sanacyjne.

Zgodnie z Paktem Stabilności i Wzrostu Polska przyjęła jako cel średniookresowy deficyt strukturalny sektora instytucji rządowych i samorządowych (GG) na poziomie 1% PKB. Jest on zgodny z konstrukcją stabilizującej reguły wydatkowej, która występuje w ramach europejskiego sektora GG, wprowadzonej w Polsce od 2014 roku. Reguła ma za zadanie doprowadzić do obniżenia tzw. deficytu strukturalnego do poziomu 1% PKB (w średnim okresie). Przy obliczaniu deficytu strukturalnego nie uwzględnia się wahań cyklicznych, związanych z koniunkturą gospodarczą – w latach wysokiej koniunktury gospodarczej wydatki rosną więc wolniej niż bieżący PKB. Osiągnięcie MTO na poziomie minus 1% PKB pozwolić ma na utrzymanie deficytu sektora finansów publicznych na poziomie 3% PKB, zarówno w czasie ożywienia, jak i spowolnienia gospodarczego. Aby uzależnić wzrost wydatków publicznych od średniookresowej dynamiki PKB, do wyznaczania poziomu limitu wydatków stosowana jest średnia dynamiki PKB z ośmiu lat (sześciu wcześniejszych lat – „historycznych” oraz szacunku roku bieżącego i prognozy na kolejny rok). Reguła obejmuje większą część sektora finansów publicznych (poza zakresem jej oddziaływania pozostają jednak np. jednostki samorządu terytorialnego).

W ustawie o finansach publicznych wprowadzono reguły fiskalne przeliczające złote z wykorzystaniem średniej arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez NBP i obowiązujących w dni robocze odpowiedniego roku budżetowego oraz po odjęciu kwoty wolnych środków służących finansowaniu potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym. Stabilizacyjna reguła wydatkowa zawarta w ustawie o finansach publicznych określa progi relacji kwoty wynikającej z przeliczenia (według art. 38a u.f.p.) do PKB na poziomach 43% i 48%. Przekroczenie limitów i spełnienie warunków określonych w ustawie uruchamia mechanizm korygujący, ograniczając tempo wzrostu kwoty wydatków na dany rok budżetowy.

Niezależnie od potencjalnych sankcji samo wprowadzenie prawnych zasad zobowiązujących kraje członkowskie do wzmocnienia krajowych reguł fiskalnych przynosi pewne uspokojenie na rynkach finansowych. Istotna jest również świadomość uczestników rynków ich bieżącego monitorowania w ramach UE[5]).

Wadą stabilnościowych reguł fiskalnych jest ich nieprzestrzeganie w praktyce wielu krajów i podmiotów sektora finansów publicznych, usprawiedliwiane przedłużającym się kryzysem oraz nieskutecznością ze względów politycznych egzekwowania wymagań i sankcji przewidzianych w rozporządzeniach unijnych. W Polsce wiele reguł wprowadzanych w dokumentach politycznych nie było i nie jest stosowanych (np. „kotwica 30 mld” z 2007 r. czy reguła wzrostu wydatków w tempie nie wyższym niż stopa inflacji plus 1 punkt %, nazywana regułą „Belki”, nieformalnie przyjęta w trakcie przygotowywania projektu budżetu na 2002 r. lub reguła wydatkowa na 2011 r., zawieszona w 2013 r. i zastąpiona, zgodnie z rekomendacjami Komisji Europejskiej, MFW i ministra finansów rozbudowaną stabilizacyjną regułą wydatkową – por. wyżej). Są one też obchodzone, jak np. „złota reguła” zrównoważenia części bieżącej planów budżetowych, przez jednostki samorządu terytorialnego w drodze przenoszenia długu poza sektor finansów publicznych (do spółek komunalnych). W UE także wiele krajów nie przestrzega podstawowych reguł Paktu, jak też reguł krajowych.

SPRAWDŹ SWOJĄ WIEDZĘ

Ćwiczenie 1

Uzupełnij zdania

  1. Prawo finansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są finanse …………………….. Choć ma charakter interdyscyplinarny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa.
  2. Źródłem polskiego prawa finansowego jest również ……………………. prawo finansowe, które ma charakter ponadnarodowy.

Ćwiczenie 2

Odpowiedz na pytania.

  1. Z jakich członów składa się każda norma prawna?
  2. Podaj definicję sytemu prawa finansowego.

ROZWIĄZANIE

Ćwiczenie 1

  1. Prawo finansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są finanse publiczne. Choć ma charakter interdyscyplinarny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności finansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa.
  2. Źródłem polskiego prawa finansowego jest również europejskie prawo finansowe, które ma charakter ponadnarodowy.

Ćwiczenie 2

  1. Prawo finansowe reguluje działalność finansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofinansowych. Konstrukcja norm prawa finansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję.
  2. System prawa finansowego to zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązujących w danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm prawa finansowego.

 

Z tej lekcji zapamiętaj:

  • System prawa finansowego to zasady oraz instytucje utworzone i funkcjonujące na podstawie obowiązujących w danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm prawa finansowego.
  • Reguły fiskalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fiskalnych.
  • Kryteria monetarne to wymóg: niskiej stopy inflacji, niskiej długookresowej stopy procentowej oraz stabilności nominalnego kursu walutowego. Traktatowe kryteria (reguły) fiskalne to regulacje dotyczące w szczególności maksymalnych relacji deficytu budżetowego i długu publicznego do PKB. Kryteria monetarne odzwierciedlają politykę pieniężną prowadzoną przez niezależny bank centralny. Wykonanie kryteriów fiskalnych należy zaś do obszaru polityki budżetowej rządu i Parlamentu.

Z następnej lekcji dowiesz się, czym jest mienie Skarbu Państwa. Ponadto upewnisz się, jak zarządzać majątkiem państwowym oraz na czym polega ochrona prawna uprawnień i interesów Skarbu Państwa. Zdobądź wiedzę, dzięki której prawidłowo wykonasz swoją pracę i zaoszczędzisz czas.

[1] Na podstawie: M. Bitner, Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2016, s. 22 i n. Modele dotyczą jednostek samorządu terytorialnego, ale mogą być stosowane szerzej w ramach sektora finansów publicznych.

[2] Por. K. Marchewka-Bartkowiak, Ramy budżetowe państw członkowskich –  nowe regulacje prawne w  zakresie polityki budżetowej, w: Finanse Unii Europejskiej, red. G. Gołębiowski, Studia BAS Nr  3 (31)/2012.

[3] Por. G. Kopits, S. Symansky, Fiscal policy rules, IMF 1998., E. Bova, T. Kinda, P. Muthoora, F. Toscani, Fiscal Rules at Glance, MFW 2015.

[4] Pakt składa się z dwóch rozporządzeń Rady z 7 lipca 1997 r. oraz rezolucji Rady Europejskiej z 17 czerwca 1997r., które weszły w życie 1 stycznia 1999 r. i zostały zmodyfikowane 27 czerwca 2005 r., Dz.U. UE L 236 oraz L 209 z 2 sierpnia 1997 r. (rozporządzenia nr 1466 i 1467); miały one na celu, poprzez zastosowanie procedury nadmiernego deficytu, budować reguły dyscypliny w zakresie deficytu budżetowego i długu publicznego krajów UE. Reformy Paktu w następnych latach zostały wzmocnione wieloma nowymi dokumentami, nazywanymi nazwami własnymi: dwupak, sześciopak, Pakt Euro Plus, Semestr Europejski oraz stabilizującymi mechanizmami zarządzania kryzysowego. Rozszerzały obszary regulacji i dokonywały silniejszej instytucjonalizacji szczebli ponadnarodowych (Komunikat Komisji Europejskiej z 13 stycznia 2015 r., precyzujący przepisy dotyczące (art. 5(1) rozporządzenia 1466 i art. 3(4) rozporządzenia 1467 – Paktu Stabilności i Wzrostu oraz siedmiu rozporządzeń, wchodzących w skład tzw. dwupaku i sześciopaku w interpretacji KE).

[5] Realizacja reguł fiskalnych w krajach Unii Europejskiej jest corocznie ogłaszana w publikacjach Europejskiego Banku Centralnego: Raport konwergencji (Convergence Report), np. – ECB-Eurosystem, czerwiec 2016.

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
  • VIDEO
  • Analiza i kontrola finansowa
JPK nowe obowiązki w 2018 roku i planowane zmiany

JPK nowe obowiązki w 2018 roku i planowane zmiany

Dodano: 21/02/2018 Autor : Samir Kayyali 01:10:00
  • VIDEO
  • Podatki
Dowiedz się, jak krok po kroku sporządzić CIT-8 za 2017 rok
  • VIDEO
  • Finanse i rachunkowość
Inwentaryzacja drogą spisu z natury zapasów w świetle stanowiska KSR
  • VIDEO
  • Analiza i kontrola finansowa
Sprawozdanie finansowe 2017 – praktyczne wskazówki, jak się przygotować
Zobacz więcej Video

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
Umowy przedsiębiorcy w praktyce E-KURS
  • Działalność gospodarcza

Umowy przedsiębiorcy w praktyce

Lekcji : 14 Dodano: 19/01/2018

Nowe uprawnienia kontrolne administracji skarbowej – dowiedz się, jakie masz prawa i obowiązki podczas kontroli E-KURS
  • Analiza i kontrola finansowa

Nowe uprawnienia kontrolne administracji skarbowej

Lekcji : 12 Dodano: 26/12/2017

Inwentaryzacja 2017 – praktyczne wyjaśnienia z ćwiczeniami E-KURS
  • Finanse i rachunkowość

Inwentaryzacja 2017 – praktyczne wyjaśnienia z ćwiczeniami

Lekcji : 9 Dodano: 13/12/2017

Zobacz więcej eKursów

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
eBook Podział kosztów w organizacji pozarządowej
  • Finanse i rachunkowość

Podział kosztów w organizacji pozarządowej

  • Data: 15/01/2018
  • Pobrano: 46654 razy
eBook Zaangażowanie wydatków w praktyce
  • Analiza i kontrola finansowa

Zaangażowanie wydatków w praktyce

  • Data: 18/12/2017
  • Pobrano: 46620 razy
Zobacz więcej eBooków

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
wiper-pixel