• Prawo

Wszystko na temat systemu finansów publicznych - praktyczne wyjaśnienia

Lekcji : 11 Dodano: 27/02/2018

Lekcja 7. Poznaj rodzaje środków finansowych na cele publiczne

Po zapoznaniu się z tą lekcją dowiesz się, co kryje się pod pojęciem środki finansowe. Utrwalisz wiedzę dotyczącą rodzajów środków publicznych, a także dochodów, przychodów oraz wydatków publicznych.

Pojęcie środków publicznych jest kluczowym pojęciem ustawy o finansach publicznych, choć nie jest w niej definiowane. Stanowi ono formę skrótu pojęcia „środki finansowe na cele publiczne”, występującego w art. 216 ust. 1 Konstytucji RP. Pojęcie to ma złożony, wieloznaczny charakter i obejmuje różnorodne rodzaje kategorii prawnych operacji finansowych (transferów, przelewów). Są to zawsze operacje finansowe o dwustronnym, dynamicznym charakterze, dokonywane przez jednostki sektora finansów publicznych i stanowią źródło finansowania zadań publicznych. Strumienie środków finansowych są gromadzone i kierowane na zaspokajanie potrzeb publicznych w drodze tworzenia publicznych zasobów finansowych i ich rozdysponowania. Zapewniają funkcjonowanie sektora publicznego i mogą przyczyniać się do wsparcia sektora prywatnego.

Podstawową metodą stosowaną w operacjach środkami publicznymi (procesach, zjawiskach w ruchu, przelewach) jest metoda bezzwrotna, właściwa większości dokonywanych operacji finansowych, zarówno po stronie wpływów, jak i wypływów. Są to dochody i wydatki budżetowe. Mają one z prawnego punktu widzenia charakter definitywny, ostateczny, właściwy gospodarowaniu budżetowemu i prawnym stosunkom powstającym w ramach systemu budżetowego, w odróżnieniu od systemu bankowego, czy szerzej – rynkowego, którego cechą jest zwrotność operacji finansowych. Wspomaga je cecha władczości stosunków prawnych, charakterystyczna dla publicznych operacji finansowych, które z zasady są przymusowe. Angażują one w sposób definitywny, nieodwracalny publiczne środki finansowe i dlatego też operacje te są objęte ścisłymi procedurami uchwalania, wykonywania i kontroli w ramach gospodarki budżetowej.

Jako wyjątkowe, uzupełniające, występują zwrotne metody – o charakterze czasowym, nieostateczne. W tych przypadkach po upływie określonego czasu od dokonania wpływu następują odpowiadające im wypływy środków finansowych. Z zasady operacje nieostateczne w mniejszym stopniu obciążają budżety publiczne, dlatego też zasady gospodarowania tymi środkami nie są tak rygorystyczne jak w przypadku operacji definitywnych, wywodzących się ze stosunków nadrzędności podmiotów publicznych.

Do tej kategorii można zaliczyć również środki bezzwrotne, definitywne, lecz o charakterze nadzwyczajnym i jednorazowym, jak i przychody z prywatyzacji mienia publicznego.

Szczególną, trzecią metodą operacji środkami publicznymi są publiczne operacje finansowe o charakterze warunkowym, potencjalnym. Dochodzą one do skutku, czyli powodują wypływ publicznych środków finansowych tylko w przypadku niespełnienia warunku po określonym czasie. Jeśli warunek nie wystąpi, zobowiązanie publicznoprawne nie przekształci się w operacje finansowe i nie spowoduje zaangażowania publicznych środków finansowych.

Obok podziału środków publicznych według metod przepływu środków pieniężnych i ich charakteru prawnego można także wyróżnić podział według kryterium kierunku przepływów strumieni finansowych tych środków (operacji, procesów finansowych). I tak, środki publiczne mogą więc mieć charakter:

– wpływów określanych mianem dochodów (należności, danin, obciążeń) publicznych oraz przychodów do budżetów i funduszy publicznych,

– wypływów określanych jako wydatki publiczne oraz rozchody z budżetów i funduszy publicznych.

Jakie są rodzaje środków publicznych

Wymienione kryteria i dokonane na ich podstawie podziały środków publicznych leżą u podstaw ich klasyfikacji dokonanej w ustawie o finansach publicznych.

Wpływy, czyli gromadzone środki publiczne, dzieli się na:

1) dochody publiczne;

2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej niepodlegające zwrotowi;

3) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:

a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych,

b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,

c) ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych,

d) z otrzymanych pożyczek i kredytów;

4) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz z innych źródeł (wpływy do budżetów jednostek sektora finansów publicznych).

Po drugiej stronie tego podziału pojawiają się odpowiednio wypływy strumieni pieniężnych, którymi są środki publiczne przeznaczone na:

1) wydatki publiczne;

2) rozchody publiczne, w tym budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego, którymi są:

a) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów,

b) wykup papierów wartościowych,

c) udzielone pożyczki i kredyty,

d) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa,

e) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością,

f) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych.

Fundamentem środków publicznych są dochody publiczne, pobierane przez jednostki budżetowe i przychody pochodzące z działalności pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych.

Nauka prawa finansowego klasyfikuje dochody publiczne (i przychody pochodzące z działalności) według różnych kryteriów uwzględniających formy dochodów i budżety, które są beneficjentami, jako:

– bezzwrotne (np. podatki, cła, opłaty, kary pieniężne, wpłaty z zysku NBP), jako przeciwstawienie zwrotnych przychodów (z kredytów i pożyczek, ze sprzedaży bonów skarbowych i obligacji),

– przymusowe (np. podatki, opłaty, kary i grzywny pieniężne) i dobrowolne (pożyczki, pieniężne darowizny, zapisy na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki sektora finansów publicznych),

– ogólne (np. podatki, cła, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych) i indywidualne (wpłaty z zysku NBP, dochody z prywatyzacji konkretnego przedsiębiorstwa, banku lub darowizny czy konfiskaty mienia),

– nieodpłatne (np. podatki, cła, darowizny) i odpłatne (opłaty),

– krajowe (np. podatki, cła, opłaty) i zagraniczne (środki Unii Europejskiej, zagraniczne darowizny i pożyczki, przychody z emisji obligacji na rynki zagraniczne),

– państwowe (np. podatek od towarów i usług, wpłaty z zysku NBP, cła, składka na rzecz NFZ, ZUS, Funduszu Pracy) i lokalne (podatki lokalne, np. podatek od nieruchomości, opłaty lokalne, np. opłata targowa, a także dochody samorządowych jednostek budżetowych) oraz

– na rzecz budżetów państwa i krajowych funduszy publicznych, jednostek samorządu terytorialnego oraz budżetów i funduszy ponadnarodowych (np. składka na rzecz budżetu UE, w tym część VAT, wpłata kapitału do EBC, składki na rzecz MFW).

 Krajowe publiczne dochody budżetowe są dochodami państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dochody państwa są z reguły dochodami budżetu państwa lub jednostek pozabudżetowych (w szczególności funduszy celowych). Oddzielenie źródeł dochodów podsektora państwowego i samorządowego ma swe podstawy ustrojowe, konstytucyjne. Nie jest ono bezwzględne, gdyż wprowadza też wspólne źródła dochodów (udziały w podatkach).

Gromadzenie dochodów publicznych jest podstawą gospodarki finansowej państwa i obowiązkiem władz publicznych. Prawidłowe zaplanowanie dochodów budżetowych jest punktem wyjścia, podstawą dobrej konstrukcji budżetu. Określa też granice wydatkowania, czyli finansowania zadań publicznych, a więc jest warunkiem funkcjonowania państwa. Plan dochodów opiera się o prognozy makroekonomiczne, przewidywane wykonanie dochodów w danym bieżącym roku budżetowym oraz założenia dotyczące elementów konstrukcyjnych, projektowanych w przyszłych regulacjach prawnych, zwłaszcza stawek podatkowych, poszczególnych rodzajów dochodów. Dobry, realistyczny plan dochodów, oparty o stabilne, wysokiej jakości prawo, w tym podatkowe oraz niesprzeczne konstrukcje normatywne stanowi podstawę gospodarki budżetowej, czyli czerpania (poboru, gromadzenia) wpływów do budżetów publicznych w celu dostarczania państwu i samorządom terytorialnym środków pieniężnych potrzebnych do wykonywania ich zadań.  Zgromadzone dochody publiczne tworzą zasoby publiczne.

Wśród dochodów wyróżnia się:

1) daniny publiczne,

2) pozostałe dochody.

Kategoria danin publicznych, która występuje w Konstytucji RP (w art. 217: „Nakładanie podatków i innych danin publicznych [...]”), nie została określona imiennie w ustawie. Można stwierdzić, że mają one charakter obowiązkowy. Ustawa o finansach publicznych określa je obecnie następująco: są nimi podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz podmiotów publicznych (państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów sektora finansów publicznych) wynika z odrębnych ustaw (są to też np. cła lub wpłaty gmin). Od 2001 roku do danin zostały zaliczone podatki lokalne (jako ponoszone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego) oraz na rzecz innych jednostek sektora finansów publicznych.

Do danin publicznych (obowiązkowych świadczeń pieniężnych) nie wliczano w ustawie do 2006 roku opłat mających charakter obowiązkowy i bezzwrotny, które zostały zakwalifikowane jako pozostałe dochody. Nie był to więc podział poprawny. W ramach dokonanej klasyfikacji ustawowej od 2001 roku stało się możliwe również jednoznaczne zakwalifikowanie do tej kategorii składek na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, stanowiących źródło finansowania Narodowego Funduszu Zdrowia; wynika to także z zakwalifikowania tego podmiotu do sektora publicznego.

Ustawa o finansach publicznych wymienia poszczególne rodzaje źródeł dochodów publicznych oraz dochodów budżetu państwa. W stosunku do dochodów budżetów jednostek samorządu terytorialnego odsyła do odrębnej ustawy. Wyliczenia mają charakter otwarty. Dodatkowe źródła mogą wprowadzić odrębne ustawy.

Dochody i przychody publiczne

Podstawowymi źródłami dochodów budżetu państwa, według art. 111 u.f.p., są następujące dochody podatkowe i niepodatkowe budżetu państwa:

1) podatki i opłaty, w części, która zgodnie z odrębnymi ustawami nie stanowi dochodów jednostek samorządu terytorialnego, przychodów państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych;

2) cła;

3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek

Skarbu Państwa oraz banków państwowych;

4) wpłaty z tytułu dywidendy;

5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego;

6) wpłaty nadwyżki środków finansowych agencji wykonawczych;

7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, jeśli odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

8) dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze, dotyczące składników majątkowych Skarbu Państwa, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

9) odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych lub organów władzy publicznej, jeśli odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa;

11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych;

12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, jeżeli odrębne ustawy nie stanowią inaczej;

13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa;

14) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów;

15) inne dochody określone w odrębnych ustawach lub umowach międzynarodowych;

16) środki europejskie i środki, na realizację projektów pomocy technicznej oraz środki wspólnej polityki rolnej, po ich przekazaniu na rachunek dochodów budżetu państwa;

17) odsetki wykupywane przez nabywców obligacji skarbowych lub nadwyżka wynikająca z różnicy pomiędzy ceną emisyjną a wartością nominalną zbywanych obligacji skarbowych.

Do 2007 roku do dochodów budżetu państwa były zaliczane kompensaty dla budżetu państwa z Unii Europejskiej, będące specjalnymi ryczałtowymi kwotami na poprawę płynności budżetu. Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym tych płatności na rzecz Polski już się nie dokonuje.

Dochodami budżetu państwa są natomiast środki UE na dostosowanie granicy zewnętrznej do wymogów traktatowych. Do dochodów budżetu państwa można ponadto zaliczyć wpłaty o charakterze sankcji oraz wpłaty jednostek samorządu terytorialnego, które są związane ze specyficznym wydatkiem – zwiększają część podstawową subwencji ogólnej i są przeznaczane dla jednostek samorządu terytorialnego.

Ujmowanie wpływów pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (oraz wpływóch z pomocy udzielanej przez państwa Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu – EFTA) ulegało w okresie 2004–2009 wielu modyfikacjom. Ostatecznie ewolucja ta doprowadziła do wyodrębnienia kategorii środków europejskich i włączenia większości tych środków (jednak nie wszystkich) do wyodrębnionego w ramach budżetu państwa budżetu środków europejskich.

Do kategorii dochodów „unijnych” w obowiązującej wersji ustawy zaliczono następujące środki publiczne: na realizację programów przedakcesyjnych, środki finansowe pochodzące z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa, Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych „Sekcja Gwarancji”, Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także inne środki, w tym niepodlegające zwrotowi środki pomocy udzielonej przez państwa Europejskiego Obszaru Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA), do których zalicza się: Norweski Mechanizm Finansowy, Mechanizm Finansowy Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Szwajcarski Mechanizm Finansowy. Rada Ministrów została jednocześnie upoważniona do wyłączania w drodze rozporządzenia ze wspólnych regulacji środków pochodzących z EFTA.

Najistotniejszym źródłem dochodów publicznych państwa są podatki, stanowiące w Polsce nieco ponad 90% dochodów budżetu.

Podatek jest świadczeniem:

– bezzwrotnym – wpływa w sposób definitywny do budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, bez obowiązku ich zwrotu,

– przymusowym – obowiązek wynika z aktów normatywnych, jest więc obwarowany przymusem państwa, władztwem parlamentu,

– o charakterze ogólnym – generalnie obowiązujące normy prawne określają obowiązki pewnej kategorii nieoznaczonych imiennie podmiotów prawa,

– o charakterze pieniężnym – tak jak pieniężny charakter ma cała publiczna gospodarka finansowa,

–  nieodpłatnym – nie wiąże się z nim żadne wzajemne świadczenie ze strony państwa na rzecz podatnika.

Wyżej wymienione cechy są elementami stałymi podatku, wspólnymi – występują bowiem we wszystkich rodzajach podatków, niezależnie od obszaru, na którym jest on pobierany, czy okresu historycznego.

Cechy zmienne podatku, będące elementami jego konstrukcji są różne w poszczególnych podatkach. Należą do nich:

– podmiot podatku, czyli osoba, która podatek uiszcza lub wpłaca; jest nim podatnik, płatnik i inkasent podatkowy;

– przedmiot podatku, czyli zjawisko, stan faktyczny lub prawny, z którym prawo łączy obowiązek uiszczenia podatku; jako przedmiot podatku wyróżnić można przychód, dochód, majątek i wydatek;

– podstawa opodatkowania, czyli ilościowo (w jednostkach miary i wagi) lub wartościowo (w walutach kraju) skonkretyzowany przedmiot opodatkowania;

– stawka opodatkowania, czyli wielkość wyrażająca stosunek kwoty opodatkowania do podstawy opodatkowania; wyróżnia się m.in. stawki kwotowe i procentowe, a wśród nich proporcjonalne, progresywne, regresywne i degresywne;

– warunki płatności, w szczególności zasady, formy i terminy opłacania podatków.

Wskazane elementy podatku są konieczne – bez nich dany podatek nie może funkcjonować. Cechami konstrukcji mogą być ponadto takie elementy fakultatywne, jak ulga lub zwolnienie podatkowe.

Elementy konstrukcji podatków zostały określone w odrębnych, poszczególnych aktach normatywnych. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP z 1997 r. podstawowe elementy konstrukcyjne podatków i innych danin publicznych powinny być określone wyłącznie w ustawach.

Większość podatków stanowi dochód budżetu państwa, nieliczne i mniej wydajne – dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Rzadko (w Polsce dwa podatki dochodowe) stanowią wspólne, dzielone źródło dochodów między wszystkie szczeble budżetów publicznych (nazywane udziałami jednostek samorządu terytorialnego w dochodach budżetu państwa).

Podatki obowiązujące w danym państwie tworzą system podatkowy.

Polski system podatkowy jest normowany w drodze ustaw dotyczących poszczególnych podatków lub grup podatków, a także we wspólnej regulacji ustawowej odnoszącej się do ogółu podatków, określanej mianem Ordynacji podatkowej (reguluje ona m.in. zagadnienia zobowiązań podatkowych i postępowania podatkowego).

Poza podatkami istotnym źródłem dochodów publicznych są opłaty (które zasilają zasadniczo budżety gmin) oraz cła. Wraz z akcesją do Unii Europejskiej cła stanowią w dużym stopniu dochód budżetu unijnego. Wśród innych danin publicznych (dochodów niepodatkowych) duże znaczenie mają także dochody jednostek budżetowych, wpłacane w całości do budżetów publicznych (z wyjątkami) oraz wpłaty z zysku NBP, stanowiące kwotę ostatecznego rozliczenia zysku NBP, skorygowanego o odpisy na fundusze własne banku centralnego.

Dochodami publicznymi, niestanowiącymi dochodów budżetowych (państwa lub samorządu) są składki, opłaty, kary pieniężne na rzecz funduszy celowych, agencji wykonawczych, fundacji Skarbu Państwa lub Narodowego Funduszu Zdrowia.

Dochody budżetowe są co do zasady zaliczane na poczet budżetu roku kalendarzowego, w którym zostały faktycznie zgromadzone, co oznacza nadanie wynikowi budżetowemu (nadwyżce lub deficytowi) charakteru kasowego. W ujęciu kasowym operacje finansowe są rejestrowane w momencie faktycznego przepływu środków finansowych.

W ustawie o finansach publicznych przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych określa się jako należne na podstawie odrębnych ustaw jednostkom sektora finansów publicznych, co powoduje, że są one środkami publicznymi rozliczanymi memoriałowo. Ujęcie memoriałowe (jako metoda rachunkowości) zakłada ewidencjonowanie operacji w momencie powstawania, zmiany, ustania lub wygaśnięcia wartości ekonomicznych, niezależnie od przepływu środków finansowych. Dane Eurostatu obejmują operacje finansowe rejestrowane na zasadzie memoriału.

Kategoria przychodów w ustawie nie jest jednolita. Wspólna ustawowa nazwa odzwierciedla całkiem odmienną treść ekonomiczną dwóch rodzajów środków publicznych. Obejmuje ona następujące rodzaje przychodów pierwszej kategorii:

– o charakterze zwrotnym z różnych źródeł finansowania: spłacanych i otrzymanych kredytów bankowych i pożyczek oraz emisji i sprzedaży papierów wartościowych,

– z prywatyzacji Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, które również mają charakter nadzwyczajny i są jednorazowe,

– pochodzące z nadwyżek budżetów publicznych z lat ubiegłych, z których może być pokryty deficyt budżetowy, mające także wyjątkowy charakter (nie zostały one jednak wymienione w podstawowym podziale środków publicznych w ustawie); w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są to również nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym, wynikające z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych.

Wymienione kategorie przychodów tej kategorii mają charakter nadzwyczajny i co do zasady są jednorazowe. Finansują deficyt budżetowy i są przeznaczone na pokrycie innych potrzeb pożyczkowych budżetów publicznych. Ich wysokość jest planowana w ustawie lub uchwale budżetowej.

Jako odrębną kategorię przychodów będących środkami publicznymi ustawa określa jednocześnie przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych. Są to przychody pozabudżetowych jednostek organizacyjnych: zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz funduszy celowych, a także innych jednostek sektora finansów publicznych, np. instytucji kultury czy uczelni publicznych, pochodzące z ich działalności. Mają one odmienny od wymienionych wyżej przychodów charakter (są zbliżone do pojęcia przychodu z obrotu w działalności przedsiębiorców).

Środki publiczne są przeznaczone na wydatki publiczne oraz rozchody budżetów publicznych. Jako rozchody publiczne ustawa wymienia spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, udzielone pożyczki oraz płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego.

Przychodami budżetu państwa są również depozyty i środki przyjęte w zarządzanie, a ich zwrot jest rozchodem.

Wydatki publiczne

Potrzeby publiczne są zaspokajane przede wszystkim z budżetów publicznych poprzez finansowanie ze środków publicznych, określonych mianem wydatków budżetowych.

Pułap tych wydatków jest wyznaczany przez wielkość dochodów budżetowych i możliwy do sfinansowania deficyt budżetu. Uzupełniać je mogą bezzwrotne środki zagraniczne.

Zakres wydatków zwiększa się wraz ze wzrostem roli państwa i władz publicznych oraz znaczenia polityki socjalnej i gospodarczej prowadzonej przez państwo, maleje przy rozszerzającej się roli rynku w gospodarce.

W XIX w. Adolf Wagner, przedstawiciel niemieckiej nauki finansów publicznych, sformułował „prawo stałego wzrostu zadań i wydatków państwa”, udowodnione empirycznie w ówczesnym i następnych okresach, które było związane z wzrastającymi zadaniami państwa w sferze gospodarczej, socjalnej, dotyczącymi zbrojeń, badań naukowych itd. Zasada ta była następnie realizowana w początkowym okresie gospodarki budżetowej państw socjalistycznych. Udział budżetów w redystrybucji dochodu narodowego przekraczał wówczas 60%, a w niektórych państwach – nawet 70%. W latach 60. XX w. stopniowo zaczęto wyłączać z budżetów niektóre rodzaje nakładów, w szczególności na cele gospodarcze i w coraz szerszym zakresie stosowano finansowanie ze środków pozabudżetowych. Udział budżetu w redystrybucji dochodu narodowego w Polsce zmniejszył się z 58% w 1955 r. do 46% w 1973 r.

Współcześnie zakres zadań i finansowania przez państwo zależy od przyjętego przez poszczególne kraje modelu polityki gospodarczej, choć jednym z głównych dążeń władz państwowych jest ograniczenie funkcji redystrybucyjnej oraz decentralizacja zadań, kompetencji i wydatków na szczeble samorządu terytorialnego w państwie. W praktyce powojennej państw europejskich nie udało się jednak ograniczyć wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB. Dotyczyło to w szczególności państw realizujących model społecznej gospodarki rynkowej.

W Polsce zakres wydatków budżetu państwa w stosunku do PKB miał przez wiele lat tendencję malejącą (w 1997 roku – 26,6%, w 1998 roku – 25,1%, w 1999 roku – 22,5%, w 2000 roku – 20,9%). Malejąca relacja wydatków wynikała w istotnej mierze z przekazania zadań i finansujących je wydatków z budżetu państwa do podmiotów sektora finansów publicznych, działających poza tym budżetem, przesuwania finansowania zadań przez państwo na podmioty sfery pozabudżetowej (formy odrębne w ramach budżetu i poza nim, por. pkt 5 niniejszego rozdziału). Ponadto reforma służby zdrowia powoduje, że prawie 80% wydatków na ochronę zdrowia, finansowanych do 1998 roku z budżetu państwa jest pokrywane ze środków wyodrębnionego z budżetu państwa podsystemu Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), będącego podmiotem sektora finansów publicznych. Od 1999 roku część zadań administracji rządowej została przekazana nowym jednostkom samorządu terytorialnego, co także ograniczyło zakres redystrybucji budżetu państwa, ale już od 2001 roku uległa na kilka lat zwiększeniu. W wyniku reformy systemu emerytalnego przeprowadzonej w 1999 roku i reform racjonalizujących wydatki budżetowe w 2004 roku zakres udziału wydatków o charakterze socjalnym w stosunku do PKB się zmniejszył. W latach 2009–2012 udział więc wydatków budżetu państwa w PKB stopniowo obniżał się i wynosił odpowiednio 22,3%, 21,3%, 20,6% oraz 20,2%. Wynikało to m.in. z „uszczelnienia” systemu rentowego. Obecnie udział ten w latach 2014–2017 kształtuje się odpowiednio: 18,9%, 18,8%, 19,8% oraz 19,6%. Lata 2016–2017 cechuje ekspansywna polityka socjalna państwa, wynikająca w szczególności z realizacji programu Rodzina 500+, która spowodowała wzrost o 1,2% kwoty wydatków w PKB oraz wzrost wydatków, który będzie postępował w kolejnych latach w związku z obniżeniem wieku emerytalnego.

Udział wydatków sektora publicznego w PKB kształtował się na poziomie średniej krajów Unii Europejskiej, nieco powyżej średniej krajów OECD i aż o 5,4% PKB wyżej niż w krajach CEES. Udział wydatków wzrasta też w wyniku decyzji parlamentarnych zwiększających nowe obowiązkowe zadania obrony narodowej (wskaźnik 1,95%, a następnie 2% do PKB) oraz nakładów na integrację z Unią Europejską (składka członkowska, udziały w unijnych instytucjach oraz współfinansowanie wydatków).

Wydatki, których wyznaczenie w ustawie budżetowej jest obowiązkowe, a ich wielkość oraz konieczność sfinansowania wynika z ustaw i innych zobowiązań normatywnych (nazywane wydatkami prawnie zdeterminowanymi lub sztywnymi), wzrastają w Polsce od połowy lat 90. XX w. i wynoszą ok. 70% całości wydatków budżetu państwa. Pozostałe wydatki, nazywane wydatkami elastycznymi państwa, mają tendencję malejącą, co oznacza mniejszy zakres swobody w zakresie decyzji dotyczących proporcji budżetowych kształtowanych przez rząd. Wydatki obowiązkowe to: składka do budżetu UE, subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dotacje dla FUS i KRUS, wydatki na obsługę długu publicznego, na wynagrodzenia, renty i emerytury, zasiłki socjalne, część wydatków na finansowanie dróg, wydatki na obronę narodową, uposażenia sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, świadczenia emerytalno-rentowe funkcjonariuszy i uprawnionych członków ich rodzin oraz na programy wieloletnie i inne.

Wydatki publiczne (sektora publicznego), w tym wydatki budżetu państwa, mają zróżnicowany charakter. Podziały ich mogą być więc dokonywane według różnych, wzajemnie się przenikających i uzupełniających kryteriów oraz metod grupowania.

Środki publiczne przekazywane są:

– poza sektor finansów publicznych, finansując podmioty sektora prywatnego (gospodarstwa domowe i podmioty gospodarcze), a także

– finansują podmioty publiczne w ramach sektora państwowego i samorządowego, z tym że przepływy między podmiotami sektora finansów publicznych nie są ujmowane ani jako wydatki, ani jako dochody sektora finansów publicznych (obowiązuje ujęcie nominalne, po konsolidacji).

Wydatki budżetowe występują w formie:

– wydatków nabywczych (definitywnych), dokonywanych przez dysponentów środków budżetowych na własny rachunek ze środków oddanych do dyspozycji danej jednostki w ramach budżetu; stanowią zapłatę za zakupione towary i usługi na rzecz tych jednostek oraz odszkodowania;

– wydatków redystrybucyjnych (przelewowych, transferów), przenoszących środki finansowe między podmiotami, ale niezwiązanych ze świadczeniem wzajemnym.

Wydatki budżetowe możemy również podzielić na:

– osobowe, występujące w wielu formach prawnych – stanowią odpłatę za wykonywaną pracę osobistą w ramach stosunku pracy (nazywane wynagrodzeniami), a także jako honoraria, nagrody, premie oraz wydatki socjalne, w tym renty i emerytury, stypendia, zasiłki z pomocy społecznej;

– rzeczowe – jako formy bezpośredniego finansowania jednostek budżetowych lub bezzwrotnych, nieodpłatnych dotacji budżetowych na rzecz różnych podmiotów, finansujących konkretne działy gospodarki narodowej, prognozy, projekty i ich zadania.

Mogą one być również ujęte z punktu widzenia kryterium ekonomicznego jako wydatki:

– majątkowe (inwestycyjne, kapitałowe) – prowadzące do powiększania majątku danej jednostki,

– bieżące – służące funkcjonowaniu jednostki.

Proporcje podziału wydatków można też rozpatrywać z punktu widzenia podmiotowego podziału zadań i środków finansowych między:

–             gospodarkę budżetową państwa (zwaną podsektorem rządowym) a

–             gospodarkę budżetową jednostek samorządu terytorialnego (podsektor samorządowy), przy czym podział środków tego sektora, według zasady adekwatności dochodów wyrażonej w Konstytucji RP powinien odpowiadać zadaniom przypadającym z mocy ustawy poszczególnym jednostkom samorządowym.

Sposobem prezentowania wydatków budżetowych jest ich podział według funkcji państwa.

Tradycyjnie wyróżnia się wydatki na:

– cele gospodarcze – na finansowanie podmiotów i zadań gospodarczych, przy czym zakres bezpośredniego finansowania z budżetu zmniejszał się w polskich budżetach; po 2016 roku rosną wydatki publiczne (np. z Polskiego Funduszu Rozwoju, ale pozostaje on poza sektorem finansów publicznych i wydatki na te cele będą miały w dużej mierze charakter zwrotny);

– cele socjalno-kulturalne – ten rodzaj zadań, w coraz szerszym zakresie, jest przekazywany do finansowania z budżetów samorządu terytorialnego;

– wydatki o charakterze władczym – finansują działalność organów władzy, administracji, sądownictwa, prokuratury, utrzymanie sił zbrojnych oraz porządku wewnętrznego.

Podział ten stanowi podstawę działowego układu polskiej klasyfikacji budżetowej. Tworzą ją następujące działy (które zarazem stanowią rodzajowy zestaw zadań finansowany z budżetu): rolnictwo i łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo i rybactwo, górnictwo i kopalnictwo, przetwórstwo przemysłowe, wytwarzanie i zaopatrzenie w energię elektryczną, gaz i wodę, handel, hotele i restauracje, transport i łączność, usługi, gospodarka komunalna i ochrona środowiska, mieszkaniowa, informatyka, nauka, oświata i wychowanie, szkolnictwo wyższe, kultura i ochrona dziedzictwa narodowego, ochrona zdrowia, pomoc społeczna, kultura fizyczna i sport, turystyka, administracja publiczna, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo publiczne, wydatki na ubezpieczenie społeczne, obrona narodowa oraz urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa, ogrody botaniczne i zoologiczne itp.

Każdy wydatek jest adresowany do realizujących go podmiotów, zwanych dysponentami, do których należą: ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów (ok. 85% całości wydatków), jednostki pozabudżetowe (pozarządowe), wojewodowie (prawie 10% wydatków) i inni dysponenci części budżetowych.

Wydatki publiczne ujmuje się w podziałkach grupowanych w ramach klasyfikacji budżetowej. Jest to obowiązkowe ujęcie, określone w ustawie o finansach publicznych w formie klasyfikacji wydatków i dochodów oraz przychodów i rozchodów danego roku. Odrębny sposób grupowania środków stosuje się dla dochodów i wydatków finansowanych ze środków Unii Europejskiej w kraju oraz klasyfikowanych w wieloletnich unijnych planach wydatków, zwanych perspektywami finansowymi.

W ramach gospodarki budżetowej prezentowanej w uzasadnieniach do projektów polskich współczesnych budżetów występuje także klasyfikacja zadaniowa, umożliwiająca ocenę skali finansowania środkami publicznymi wybranych zadań, bez względu na to, kto jest dysponentem środków. Są to wydatki z zakresu ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej, wydatki wynikające z podstawowych funkcji państwa (zapewnienie ładu oraz bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiaru sprawiedliwości itd.), wydatki związane z inwestycjami np. na naukę i edukację, ochronę zdrowia, kulturę fizyczną i sport oraz wydatki na infrastrukturę i środowisko, na wzmocnienie gospodarki oraz na programy restrukturyzacyjne niektórych dziedzin i sektorów gospodarki, a także związane z członkostwem w Unii Europejskiej.

Wydatki budżetu państwa – według podstawowych grup ekonomicznych – dotyczą:

– obsługi długu Skarbu Państwa,

– dotacji i subwencji, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego,

– świadczeń na rzecz osób fizycznych,

– wydatków bieżących jednostek budżetowych,

– wydatków majątkowych,

– innych wydatków budżetowych, w tym od 2004 roku wpłat tzw. środków własnych do budżetu Unii Europejskiej (składki) oraz wydatków na współfinansowanie projektów z udziałem środków UE.

Wydatki są przeznaczone w szczególności na:

1) funkcjonowanie organów władzy publicznej, w tym organów administracji rządowej, organów kontroli i ochrony prawa oraz sądów i trybunałów;

2) zadania wykonywane przez administrację rządową;

3) subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego;

4) dotacje dla jednostek samorządu terytorialnego;

5) wpłaty do budżetu Unii Europejskiej, zwane „środkami własnymi Unii Europejskiej”;

6) subwencje dla partii politycznych;

7) dotacje na zadania określone odrębnymi ustawami;

8) obsługę długu publicznego;

9) wkład krajowy na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Z budżetu państwa są finansowane zadania określone w odrębnych ustawach i umowach międzynarodowych.

Ustawa o finansach publicznych dokonuje z kolei podziału wydatków budżetu państwa oraz wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego według ich źródeł na:

1) wydatki bieżące:

a) wynagrodzenia i uposażenia oraz składki od nich naliczane,

b) zakupy towarów i usług,

c) inne świadczenia na rzecz osób fizycznych (niebędące wynagrodzeniami),

d) wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych, w tym ich koszty utrzymania,

e) koszty zadań zleconych do realizacji jednostkom niebędącym jednostkami sektora finansów publicznych, z wyłączeniem fundacji i stowarzyszeń,

f) wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa obejmujące w szczególności wydatki na oprocentowanie i dyskonto od skarbowych papierów wartościowych, oprocentowanie kredytów i pożyczek oraz wypłat związanych z poręczeniami i gwarancjami skarbowymi; jednakże obsługa długu to w szczególności spłata kapitału, czyli otrzymanych uprzednio pożyczek i kredytów, oraz wykup papierów wartościowych;

2) wydatki majątkowe, obejmujące wydatki na zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego, wydatki inwestycyjne państwowych jednostek budżetowych, w tym także dotacje inwestycyjne;

3) wydatki na rzecz Unii Europejskiej w formie środków własnych, do których zalicza się udział we wpływach z ceł, opłat rolnych i cukrowych, środki obliczone na podstawie podatku od towarów i usług, zgodnie z metodologią wynikającą z przepisów UE oraz środki obliczone na podstawie PKB (DNB) kraju członkowskiego, wraz z odsetkami i karami (od 2010 roku oddzielnie prezentowane są planowane wydatki budżetu środków europejskich).

Od kilku lat struktura budżetu państwa nie ulega większym zmianom. Wzrasta w ostatnim okresie, udział wydatków na świadczenia na rzecz osób fizycznych i choć w niewielkim stopniu – na wydatki majątkowe, na wydatki bieżące jednostek budżetowych oraz na obsługę długu publicznego. Spada natomiast przede wszystkim udział wydatków na dotacje budżetowe oraz na rozliczenia z bankami.

Największy udział w wydatkach budżetu państwa mają dotacje celowe i subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego, dla funduszy celowych, szkół wyższych, jednostek naukowych, jednostek rolnictwa, instytucji kultury oraz na finansowanie zadań gospodarczych, a także subwencje dla partii politycznych. Rosnący charakter mają wydatki na obsługę długu Skarbu Państwa, maleją zaś wydatki na cele majątkowe. W budżetach państwa w ostatnich latach ponad połowę całości wydatków budżetowych stanowiły wydatki na subwencje i dotacje budżetowe.

Dotacja na dany cel powinna być przekazywana tylko od jednego podmiotu dotującego, z jednego źródła finansowania, co ma na celu unikanie dublowania dotacji oraz zwiększenie skuteczności kontroli procesu dotowania. Powinna też mieć charakter wyjątkowy i przejściowy, z zasady ograniczony w sensie czasu trwania do poprawy sytuacji finansowej lub realizacji finansowanego zadania. Tego charakteru celowego nie ma inny pokrewny rodzaj wydatku budżetu państwa – subwencja ogólna z budżetu państwa, przekazywana jednostkom samorządu terytorialnego.

Od 2004 roku zmniejsza się udział dotacji dla jednostek samorządowych i powiększa udział podatków dochodowych oraz subwencji ogólnej w całości dochodów tych jednostek.

Ustawa o finansach publicznych rozróżnia kilka rodzajów dotacji budżetowych:

1) dotacje celowe przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie określonych zadań realizowanych przez jednostki spoza sektora budżetu państwa (jednostki samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe oraz fundacje i stowarzyszenia, jednostki gospodarki pozabudżetowej, a także podmiotysektora prywatnego), w tym dotacje na realizację inwestycji, środki na realizację programów finansowych z budżetu UE oraz środki budżetowe przeznaczone na ich współfinansowanie;

2) dotacje podmiotowe na dofinansowanie działalności bieżącej ustawowo wskazanego podmiotu;

3) dotacje przedmiotowe będące dopłatami do ceny jednostkowego wyrobu lub usługi dla jednostek gospodarki pozabudżetowej, przedsiębiorców oraz podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa, kalkulowane według stawek jednostkowych;

4) dotacje stanowiące dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, wymienionych w odrębnych przepisach;

5) dotacje na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe nowo tworzonych jednostek gospodarki pozabudżetowej;

6) dotacje rozwojowe na realizację programów lub projektów finansowanych z udziałem środków Unii Europejskiej.

Wśród wydatków bieżących budżetu państwa podstawową kategorią są wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej. Mają one charakter rosnący, co wynika ze stałego wzrostu zatrudnienia w państwowych jednostkach budżetowych oraz z rokrocznych podwyżek wynagrodzeń, uposażeń i wysokości nagród (dodatkowych wynagrodzeń). Wielkość, a zwłaszcza wzrosty tych wydatków doznają różnego rodzaju ograniczeń prawnych. Jednym z nich jest zastosowanie w stosunku do nich oraz pochodnych od wynagrodzeń i innych wydatków bieżących jednostek sfery budżetowej od 2012 roku do 2014 roku tzw. tymczasowej dyscyplinującej, a następnie tzw. stabilizującej reguły wydatkowej. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych (określoną w zmianie ustawy w Dz.U. z 2013 r. poz. 1646) kwota wydatków budżetu państwa na zadania publiczne nie może być większa niż kwota środków planowanych na ich realizację w roku poprzednim, powiększona w stopniu odpowiadającym prognozie średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych na dany rok budżetowy, przyjętego w założeniach, stanowiących podstawę do prac nad projektem ustawy budżetowej, powiększonego o punkt procentowy.

Zastosowanie reguły dyscyplinującej, która miała charakter tymczasowy, następnie stabilizującej obowiązującej obecnie, okazało się konieczne wobec wzrostu tych wydatków i konieczności zahamowania szybkiego wzrostu długu publicznego w Polsce.

Istotną grupą wydatków są wydatki związane z wypłatą świadczeń z ubezpieczenia społecznego i inne wydatki o charakterze socjalnym. Do wydatków tych zalicza się wydatki klasyfikowane w dziale „Obowiązkowe ubezpieczenia społeczne i opieka społeczna” oraz np. dotacje do dopłat do ulgowych przejazdów w transporcie kolejowym oraz autobusowym, dotacje do dopłat do posiłków sprzedawanych w barach mlecznych, dotacje do Funduszu Kościelnego (w tym opłacenie składek ubezpieczeniowych za osoby duchowne). Wydatki te angażują ponad 1/3 budżetu państwa. Wydatki na cele społeczne w Polsce, z uwagi na ich zbyt szeroki zakres, rozbudowane formy i nadużywanie w praktyce, wymagały reform. Zmiany prawa zostały zainicjowane w 2003 roku. W ich wyniku wydatki na cele społeczne w 2004 roku się obniżyły. Spadek ten był jednak przede wszystkim wynikiem zmiany zasad finansowania refundacji ubytków dochodów FUS z tytułu przekazywania części składek do OFE. Od 2006 roku wydatki te jednak systematycznie wzrastają.

SPRAWDŹ SWOJĄ WIEDZĘ

Ćwiczenie 1

Uzupełnij zdania.

  1. Podstawową metodą stosowaną w operacjach środkami publicznymi (procesach, zjawiskach w ruchu, przelewach) jest metoda ………………………………, właściwa większości dokonywanych operacji finansowych, zarówno po stronie wpływów, jak i wypływów.
  2. Fundamentem środków publicznych są dochody ………………………., pobierane przez jednostki budżetowe i przychody pochodzące z działalności pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych.

Ćwiczenie 2

Odpowiedz na pytania.

  1. Czym są krajowe publiczne dochody budżetowe?
  2. Co tworzą zgromadzone dochody publiczne?

ROZWIĄZANIE

Ćwiczenie 1

  1. Podstawową metodą stosowaną w operacjach środkami publicznymi (procesach, zjawiskach w ruchu, przelewach) jest metoda bezzwrotna, właściwa większości dokonywanych operacji finansowych, zarówno po stronie wpływów, jak i wypływów.
  2. Fundamentem środków publicznych są dochody publiczne, pobierane przez jednostki budżetowe i przychody pochodzące z działalności pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych.

Ćwiczenie 2

  1. Krajowe publiczne dochody budżetowe są dochodami państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Dochody państwa są z reguły dochodami budżetu państwa lub jednostek pozabudżetowych (w szczególności funduszy celowych). Oddzielenie źródeł dochodów podsektora państwowego i samorządowego ma swe podstawy ustrojowe, konstytucyjne. Nie jest ono bezwzględne, gdyż wprowadza też wspólne źródła dochodów (udziały w podatkach).
  2. Zgromadzone dochody publiczne tworzą zasoby publiczne.

Z tej lekcji zapamiętaj:

  • Fundamentem środków publicznych są dochody publiczne, pobierane przez jednostki budżetowe i przychody pochodzące z działalności pozostałych podmiotów sektora finansów publicznych.
  • Najistotniejszym źródłem dochodów publicznych państwa są podatki, stanowiące w Polsce nieco ponad 90% dochodów budżetu.
  • Podatki obowiązujące w danym państwie tworzą system podatkowy.
  • Potrzeby publiczne są zaspokajane przede wszystkim z budżetów publicznych poprzez finansowanie ze środków publicznych, określonych mianem wydatków budżetowych.

 

Z następnej lekcji dowiesz się, czym jest i jakie cele powinna mieć polityka ekonomiczna. Ponadto upewnisz się, w jakim kierunku zmierza współczesna polska polityka fiskalna i co jest jej celem. Zyskasz praktyczną wiedzę, dzięki której sprawniej wykonasz swoją pracę i zyskasz uznanie szefa. 

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
  • VIDEO
  • Finanse i rachunkowość
Inwentaryzacja drogą spisu z natury zapasów w świetle stanowiska KSR
  • VIDEO
  • Podatki
Dowiedz się, jak krok po kroku sporządzić CIT-8 za 2017 rok
  • VIDEO
  • Analiza i kontrola finansowa
JPK nowe obowiązki w 2018 roku i planowane zmiany

JPK nowe obowiązki w 2018 roku i planowane zmiany

Dodano: 21/02/2018 Autor : Samir Kayyali 01:10:00
Zobacz więcej Video

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
eBook Sprawozdanie Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach
  • Analiza i kontrola finansowa

Sprawozdanie Rb-70 o zatrudnieniu i wynagrodzeniach

  • Data: 19/12/2017
  • Pobrano: 52872 razy
eBook Zaangażowanie wydatków w praktyce
  • Analiza i kontrola finansowa

Zaangażowanie wydatków w praktyce

  • Data: 18/12/2017
  • Pobrano: 52874 razy
Zobacz więcej eBooków
wiper-pixel