• Prawo

Wszystko na temat systemu finansów publicznych - praktyczne wyjaśnienia

Lekcji : 11 Dodano: 27/02/2018

Lekcja 8. Dowiedz się, jakie są cele polityki finansowej

Po zapoznaniu się z tą lekcją dowiesz się, czym jest i jakie cele powinna mieć polityka ekonomiczna. Ponadto przypomnisz sobie jak zachowywała się polityka finansowa wobec globalnego kryzysu ekonomicznego oraz upewnisz się, w jakim kierunku zmierza współczesna polska polityka fiskalna i co jest jej celem.

We współczesnych gospodarkach coraz większe znaczenie ma polityka społeczno-ekonomiczna i finansowa; uważa się nawet, że panuje obecnie prymat polityki nad prawami ekonomicznymi (jako odrzucenie determinizmu ekonomicznego i reguł matematycznych na rzecz woli politycznej w tych sferach).

Dziedzina finansów publicznych, system finansów publicznych, a zwłaszcza prawo finansowe, są zawsze ściśle związane z polityką finansową. Polityka finansowa państwa jest odbiciem polityki społeczno-ekonomicznej, w tym polityki makroekonomicznej, realizuje jej podstawowe cele. Cele te i środki ich realizacji określa władza publiczna. Ma ona więc w odróżnieniu od gospodarki (rzeczywistości procesów realnych) charakter subiektywny („życzeniowy”). Jest odzwierciedlona przede wszystkim w strategiach, programach makroekonomicznych, ustawach i planach finansowych władz publicznych przyjętych na przyszłe okresy i określa instrumenty realizacji jej celów. Często strategie te i programy określane są nazwami własnymi, np. „Europa 2020”, „Biała księga podatków”, w Polsce zaś był to rządowy program przyjęty przez Parlament „Strategia dla Polski”, obecnie kierunki rozwoju gospodarczego wskazuje przyjęty przez rząd program „Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju”.

Polityka ekonomiczna każdego współczesnego państwa o gospodarce mieszanej i będące jej narzędziem prawo finansowe powinny zmierzać do realizacji czterech celów:

1) stałego wzrostu gospodarczego,

2) ograniczenia inflacji,

3) ograniczenia bezrobocia oraz

4) równowagi bilansu płatniczego.

Podstawowym celem polityki finansowej państwa jest też doprowadzenie do stabilności makroekonomicznej ze wzrostem gospodarczym, z niską inflacją, a w szczególności do równowagi finansów publicznych.

Osiągnięciu tego stanu służą: instrumenty finansowe i działania podejmowane w polityce makroekonomicznej i finansowej oraz kształtowanie systemu prawnego, które wyznaczają jej ramy.

Polityka finansowa nie jest wyłączną domeną organów państwa i samorządu terytorialnego, może być prowadzona na każdym szczeblu władzy i administracji publicznej, w różnej skali, dotyczyć różnych zadań, realizowana może być na terytorium całego państwa lub lokalnie, w krótkim bądź dłuższym okresie. Cele mogą mieć charakter strategiczny (nadrzędny) lub drugorzędny (odcinkowy, doraźny), długookresowy lub krótkookresowy (bieżący), natomiast środki ich realizacji, które mogą też równocześnie stanowić samoistne cele niższego rzędu, mogą być różnorodnymi instrumentami polityki finansowej. Każdy z podmiotów publicznych, prowadząc politykę finansową, w wyznaczonym prawem zakresie, we własnym interesie publicznym (społecznym), dokonuje subiektywnego wyboru celów, środków i metod, które służą jej realizacji. O skuteczności określanej i wdrażanej polityki finansowej decyduje właściwy, świadomy ich wybór, bazujący na badaniach teoretycznych, w tym analizach ekonomicznych oraz na praktyce.

Ze względu na zakres działania oraz metody w ramach polityki finansowej można wyróżnić np.: politykę budżetową (nazywaną też obecnie w Polsce – polityką fiskalną, od pojęcia ang. – fiscal policy), politykę podatkową, politykę kredytową, politykę celną, politykę pieniężną i walutową, politykę nadzoru nad rynkami finansowymi, politykę makroostrożnościową banków centralnych oraz politykę regulacji nadzoru, kontroli i audytu czy politykę dewizową. Ich cechą jest wzajemne przenikanie się, w szczególności polityki fiskalnej i pieniężnej (ang. policy mix) i wspólny cel – dostarczanie środków finansujących dobra i usługi wspierające rozwój gospodarki realnej i rozwój społeczny.

Wszystkie te rodzaje polityki finansowej (polityk) można dzielić według zróżnicowanych kryteriów. Na przykład w ramach polityki budżetowej można wyróżnić politykę kształtowania wynagrodzeń sfery budżetowej, politykę stabilizacyjnych reguł fiskalnych, politykę dotacji budżetowych dla jednostek i instytucji, politykę dopłat z budżetu państwa do kredytów preferencyjnych, udzielania budżetowych poręczeń i gwarancji, obsługi (zarządzania) zadłużenia publicznego, finansowania inwestycji z budżetu państwa oraz z budżetów jednostek samorządu terytorialnego czy politykę regionalną – współfinansowania projektów (zadań) pokrywanych w części ze środków Unii Europejskiej.

Należy dodać, że polityka przyjmowana i realizowana w innych dziedzinach (np. w dziedzinie obronności, ochrony zdrowia lub polityki społecznej) łączy się z polityką wydatków publicznych w związku z koniecznością, w przypadku jej realizacji, przeznaczenia odpowiednich środków na jej cele, np. wyrażana w unijnej „Globalnej Strategii na rzecz polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Unii Europejskiej” z 2016 roku oznacza w rezultacie politykę zwiększenia wydatków na ten cel o 5 mld euro rocznie na zamówienia w sektorze obrony w budżetach UE oraz 500 mln euro na innowacyjne technologie związane z obronnością.

Polityka finansowa wobec globalnego kryzysu ekonomicznego

Zawodność polityki finansowej i ekonomicznej na świecie powoduje turbulencje na rynkach finansowych, recesję w gospodarkach krajów i kryzysy ekonomiczne i finansowe. Współcześnie od czasu wybuchu globalnego kryzysu ekonomicznego w 2008 roku na politykę ekonomiczną i finansową poszczególnych krajów i organizacji ponadnarodowych na świecie wpływają kolejno następujące etapy przeobrażeń kryzysu:

1) Kryzys bankowy – załamanie rynku kredytowego w 2008 roku,

2) Kryzys zadłużenia krajów, spowodowany wprowadzaniem m.in. tzw. pakietów stymulacyjnych (ratunkowych) rządów dla instytucji finansowych,

3) Procesy zacieśnienia polityki fiskalnej (konsolidacji, restrykcyjności – ang. austerity) w większości krajów,

4) Kryzys wzrostu – osłabienie wzrostu gospodarczego i recesja w strefie euro,

5) Kryzys społeczno-polityczny wynikający z wysokiej skali bezrobocia, rozwarstwienia społecznego i zubożenia społeczeństw oraz niepewności warunków gospodarowania i problemów związanych z polityką imigracyjną,

6) Niewielka skuteczność wdrażanych „reform zarządzania gospodarczego” na szczeblu ponadnarodowym, w tym paktu stabilności i wzrostu,

7) Niekonwencjonalne działania w zakresie polityki pieniężnej, w tym „luzowanie ilościowe” (ang.: QE – quantitative easing), polegające na skupie aktywów przez bank centralny i ujemne stopy procentowe, przy niewielkim jednak w rzeczywistości ich wpływie na realną gospodarkę,

8) Wyhamowanie konsolidacji fiskalnej w celu odbudowy popytu wewnętrznego i pobudzenia wzrostu poprzez inwestycje strategiczne na szczeblu UE oraz krajowym.

Kryzys bankowy leżący u podstaw polityki ekonomicznej i finansowej rozszerzał się w kolejnych latach na pozostałe rynki finansowe:

– rynek kapitałowy – powodując spadek kursów akcji,

–  rynek walutowy – przyczyniając się do spadków kursów walut krajów trans-formujących gospodarkę i krajów rozwijających się, a następnie paraliżując w dużym stopniu rynek międzybankowy i rynek kredytowy.

Następnie kryzys finansowy wszedł w kolejną fazę – transmisji jego impulsów na sferę realną, powodując spowolnienie gospodarcze w krajach rozwiniętych. W celu podtrzymania fundamentów gospodarek poszczególnych państw uruchamiano programy pomocy państwowej w różnorodnych formach stymulacji finansowej (niekonwencjonalne metody polityki pieniężnej) oraz regulacje ostrożnościowe, wspierane przez scentralizowane, ponadnarodowe i krajowe formy nadzoru finansowego. Kreowanie nadmiernej ilości wydatków publicznych przez władze publiczne przyczyniło się z kolei do narastania długu publicznego, grożąc niewypłacalnością niektórych państw.

W 2010 roku globalny kryzys ekonomiczny uzewnętrznił więc kolejno problem narastającego szybko zadłużenia państw. Zadłużenie rosło wprawdzie od wielu lat, ale kryzys ekonomiczny spowodował jego nasilenie i upowszechnienie. Wzrost ten uzmysłowił rynkom i politykom ryzyko fali załamania finansowego. Wystąpiła obawa, że w jego następstwie wiele państw zadłużonych na dużą skalę może stać się niewypłacalnymi. Bankructwo może grozić też kolejno bankom i instytucjom będącym wierzycielami. Ryzyko to może się zwiększać w przyszłości, w wyniku zastosowania nieodpowiednich strategii, np. stosowania przez dłuższy czas „polityki ujemnych stóp procentowych” lub wyjścia z ich stosowania, zwłaszcza przy odejściu od systemu „luzowania polityki pieniężnej”, po odejściu od lub ograniczeniu ekspansywnej polityki fiskalnej rządów i zaniechaniu stymulowania gospodarki, bądź wycofaniu pomocy finansowej dla kraju (np. Grecji), w Polsce – np. dla niektórych przedsiębiorstw (kopalni węgla kamiennego) lub w przypadku likwidacji specjalnych stref ekonomicznych.

W literaturze ekonomicznej uważa się, że jeżeli za początek globalnego kryzysu można uznać upadek amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers, to w połowie października 2016 roku obchodzono 8. rocznicę tego spektakularnego bankructwa. Jeżeli zaś za początek kryzysu uznana zostanie interwencja EBC z sierpnia 2007 roku (kiedy bank centralny przeznaczył 95 miliardów euro na fundusze powiązane z BNP Paribas), to kryzys wszedł już w 10. rok swego istnienia. Jeżeli jednak za kryterium końca kryzysu uznamy odejście od polityki pieniężnej, mającej przeciwdziałać temu kryzysowi, to wówczas należy uznać, że kryzys trwa nadal – banki centralne nie dokonują normalizacji (zacieśniania) polityki pieniężnej. W latach 2010–2011 kilka banków centralnych zdecydowało się wprawdzie na podniesienie stóp procentowych (w tym EBC i banki krajów skandynawskich), ale następnie wycofały się z podjętych podwyżek. Obecnie w tych krajach oprocentowanie znajduje się na poziomie 0% albo nawet poniżej.

W polityce ekonomicznej i fiskalnej poszczególnych krajów pojawiły się dwa modele reakcji na kryzys. Jeden z nich zakłada zwiększenie wydatków publicznych, zwłaszcza finansujących inwestycje lub wydatki społeczne, powodujących „rozluźnienie fiskalne”, a w efekcie jeszcze większe zadłużenie, drugi przeciwnie – kładzie nacisk na tzw. konsolidację fiskalną, czyli ograniczenie wydatków lub zaostrzanie w innych formach polityki budżetowej państwa (np. podwyższanie wieku emerytalnego, podatków czy likwidację ulg podatkowych).

Powszechne jest zjawisko polityki fiskalnej związane z występowaniem „skłonności do deficytu” i tworzenia tzw. iluzji fiskalnej związanej z luźną polityką fiskalną i wydłużaniem zapadalności długu publicznego do kilkudziesięciu, a nawet stu lat (ang. ultra-long debt). Odbiorcami długu są globalne fundusze inwestycyjne i top-banki działające na światowych rynkach finansowych, a strategia zadłużenia często tworzona jest w ramach wspólnych z suwerenem organizacji (np. w USA – ang. Treasury Borrowing Advisory Comittee dyskutująca co kwartał na temat finansowania deficytu budżetowego). Iluzji tej ulegają wyborcy, którzy nie dostrzegają przyszłych obciążeń związanych z prowadzoną przez decydentów luźną polityką fiskalną w teraźniejszości. Zjawisko takie występuje z większą intensywnością, gdy finansowanie rozluźnienia fiskalnego rozbite jest na wiele grup społecznych.

Komisja Europejska już w końcu 2009 roku wezwała do redukcji deficytu budżetowego i zadłużenia oraz konsolidacji finansów publicznych[1]. Nie było ono w pełni skuteczne. W praktyce większości krajów wymagania traktatowe, dotyczące norm ostrożnościowych i pomocy publicznej nie były przestrzegane, zawiodły różnorodne mechanizmy dyscyplinujące i restrykcyjne polityki budżetowej. Na szczeblu Unii Europejskiej zaproponowano więc ponadnarodowy system prawny prewencyjnej polityki fiskalnej i jej egzekwowania oraz system organizacyjno-finansowy ochrony budżetów krajowych. Pierwsze elementy tzw. europejskiej reformy zarządzania gospodarką budżetową, mające na celu zwiększenie dyscypliny finansowej pojawiły się w latach 2010/2011 w formie modyfikacji Paktu stabilności i wzrostu z 1997 roku.

Od 1 stycznia 2011 r. weszła w życie reguła europejskiego semestru. Obejmuje ona wstępne, wzajemne opiniowanie budżetów krajowych i wzmocniony nadzór budżetów publicznych ze strony organów UE. Stały nadzór nad procesem wprowadzania zmian prawnych i wdrażania programu naprawczego miałyby pełnić odpowiednie instytucje unijne i organy oraz MFW[2]. Wprowadzono także regulacje prawne zaostrzające politykę fiskalną i zastosowano sankcje w przypadku rozluźniania krajowej polityki fiskalnej. Zastosowanie sankcji opierać się ma na tzw. odwrotnej większości kwalifikowanej, w ramach której uchwała o skorzystaniu z sankcji za nieprzestrzeganie paktu stabilizacji i wzrostu byłaby wiążąca, gdy nie sprzeciwi się jej większość krajów członkowskich. Od 2013 roku obowiązuje umowa między 25 państwami UE, w tym Polski z marca 2012 roku (Pakt fiskalny), nakazująca utrzymywanie krajowej konsolidacji budżetowej, większą kontrolę Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej nad stanem finansów publicznych państw i koordynację polityki gospodarczej. Ustalono także zasady organizowania szczytów strefy euro z udziałem państw, które nie uczestniczą w UGW. Pojawiają się także propozycje unii fiskalnej i politycznej oraz wspólnej polityki zagranicznej i obronnej.

Działania antykryzysowe podjęto także na szczeblu Europejskiego Banku Centralnego oraz w szerszej, międzynarodowej skali, przez międzynarodowe instytucje finansowe (w szczególności przez Bank Światowy i MFW). Były to z jednej strony działania doraźne, np. w stosunku do kryzysu w Grecji była to pomoc, która przybrała postać kolejnych pakietów pomocy finansowej, związanych z reformami ekonomicznymi, mających uchronić także jej wierzycieli. Miały one równocześnie ograniczyć ryzyko finansowe w strefie euro i chronić przed spadkiem wartości tej waluty. W strefie euro wprowadzono w 2009 r. i systematycznie rozszerzano programy niekonwencjonalnej polityki pieniężnej, w tym skupu aktywów – obligacji rządowych (od marca 2015 r.) i obligacji korporacyjnych (od czerwca 2016 r.), zwiększając miesięczną skalę skupu aktywów z 60 mld EUR do 80 mld EUR (od kwietnia 2016 r.). Wprowadzono też od czerwca 2016 r długoterminowe operacje refinansujące dla banków (tzw. TLTRO II), dokonano dwóch obniżek stóp procentowych (w 2015 r. i 2016 r.) do rekordowo niskiego poziomu – stopy repo do 0,0% i stopy depozytowej do 0,4%. Obecnie przybliżona wartość skupionych obligacji rządowych w strefie euro wynosi ponad 1,5 bln euro. Z drugiej strony – są to długofalowe przedsięwzięcia, mające na celu zapobieganie kryzysom finansowym, w tym zapewniające wiarygodność i stabilizację europejskiego systemu bankowego poprzez wzmocnienie instrumentów nadzorczych nad bankami w celu ograniczenia ryzyka systemowego.

W sferze organizacji przewidziano rozbudowę ponadkrajowych instytucji nadzoru nad rynkami finansowymi. Od 1 stycznia 2011 r. powołano trzy paneuropejskie instytucje nadzorcze:

– European Banking Authority (EBA) z siedzibą w Londynie,

– European Securities and Markets Authority z siedzibą w Paryżu i

–  European Insurance and Occupational Pension Authority z siedzibą we Frankfurcie.

Pieczę nad nimi sprawuje organ złożony z prezesów banków centralnych UE, z siedzibą we Frankfurcie – ang. European Systematic Risk Council. Organ ten jest zobowiązany do wydawania rekomendacji dla ministrów rządów krajowych, będzie też samodzielnie wykonywał i realizował powierzone mu odrębne zadania.

Podstawowym zadaniem wymienionych instytucji jest ostrzeganie przed zagrożeniami stabilności finansowej, natomiast odpowiedzialność za usunięcie zagrożeń oraz za pomoc w rozwiązaniu występujących problemów ciąży na poszczególnych krajach. Efektywne i zgodne z oczekiwaniami funkcjonowanie nowych organów będzie wymagało większego zaangażowania polityków, nadzorców krajowych, banków centralnych, międzynarodowych ekspertów – ekonomistów i prawników, a w konsekwencji instytucjonalizacji, czyli rozrostu organów unijnych. Trzeba oczywiście zdawać sobie sprawę, że działania te, uważane przez twórców tych polityk za potrzebne i dobrze służące wdrożeniu założeń europejskiej reformy zarządzania gospodarką budżetową, zwiększają koszty budżetu UE. Tym samym staną się przyczyną nowych wydatków budżetowych poszczególnych krajów UE, powiększających – paradoksalnie – ich dług publiczny, a tym samym ograniczających stabilność, której utrzymaniu mają służyć.

Część wprowadzanych lub przewidywanych rozwiązań europejskich obejmuje propozycje dotyczące rynków finansowych. Dopuszczono emisję przez Komisję Europejską euroobligacji służących dofinansowaniu pożyczek dla krajów strefy euro dotkniętych problemami fiskalnymi. Zapowiedziano propozycję wspólnych z Europejskim Bankiem Inwestycyjnym emisji obligacji na finansowanie projektów unijnych, zakładających utrzymanie odpowiedzialności EBC zarówno za planowanie, jak i realizowanie skupowania aktywów (w szczególności obligacji rządowych) ze strefy euro. Pojawia się jednak wyrażana przez niektórych polityków obawa, iż zwiększanie roli instytucji publicznych na szczeblu UE prowadziłyby do ograniczenia uprawnień poszczególnych krajów w dziedzinie polityki fiskalnej, a unijne papiery wartościowe konkurowałyby z papierami emitowanymi przez rządy krajowe, zwłaszcza niemieckiego rządu jako porównywalne pod względem podstawowych parametrów.

Ponadto Komisja Europejska i Rada Europejska za priorytet na najbliższe lata uznała wzmocnienie i utrwalenie ożywienia gospodarczego poprzez pobudzenie inwestycji oraz realizację reform strukturalnych, w tym prowadzenie polityki budżetowej przyjaznej wzrostowi gospodarczemu. W tym celu KE i EBI poza systemem budżetu unijnego zainicjowały utworzenie Programu inwestycyjnego dla Europy na lata 2015-2017 i Europejskiego Funduszu Inwestycji Strategicznych (ang. EFSI) na inwestycje publiczne i prywatne w Unii Europejskiej. Cele te w Polsce leżą również u podstaw programu rządowego – Plan na rzecz odpowiedzialnego rozwoju, przyjętego przez rząd 16 lutego 2016 r.

W gronie państw strefy euro podejmowane są kolejne, intensywne próby wypracowania nowych koncepcji zjednoczonej Europy – wspólnego zarządzania gospodarczego i polityki społecznej, obejmujące wspólną politykę budżetową, w tym ostrzejsze zasady zarządzania długiem publicznym, politykę podatkową, świadczeń społecznych, zasad działania podmiotów gospodarczych, nadzoru nad instytucjami finansowymi. Oznacza to jednocześnie zmianę roli organów unijnych i samej Wspólnoty, a zwłaszcza strefy euro, która wówczas stanowiłaby odrębny szczebel polityczny, o odrębnej, coraz silniejszej instytucjonalizacji.

Zarówno doraźne działania, jak i próby reform podejmowanych w ciągu ostatnich lat uspokoiły rynki finansowe, oddaliły załamanie gospodarek i niewypłacalność niektórych krajów strefy euro. Nie rozwiązały jednak podstawowych dylematów długookresowych o charakterze ekonomicznym i regulacyjnym, nie pogłębiły integracji krajów UE. Przeciwnie – podstawowym aktualnym dylematem, powodującym pogłębienie niestabilności w sferze unijnej polityki ekonomicznej i finansowej jest zapowiedź brytyjskiego rządu (poparta w referendum) wyjścia Wielkiej Brytanii z Unii Europejskiej. Trwają analizy mające na celu wypracowanie modelu tego rozłamu oraz określenie oficjalnej daty rozpoczęcia formalnych negocjacji w sprawie Brexitu po decyzji parlamentu brytyjskiego[3]. Sama zapowiedź Brexitu pogorszyła perspektywy gospodarki UE i Wielkiej Brytanii oraz pogłębiła niepewność warunków gospodarowania w krajach UE.

Rysunek 2.

Źródło: Instytut Ekonomiczny NBP 2016

Podsumowując, politykę gospodarczą krajów strefy euro w 2017 roku i w ostatnich latach cechują następujące kwestie, które równocześnie stanowią problemy strukturalne, wymagające rozwiązania:

1) słaba dynamika wzrostu gospodarczego (czyli stagnacja, gdyż GDP per capita jest niższy niż przed 2008 roku),

2) wysokie bezrobocie i polaryzacja społeczeństwa,

3) wysoki poziom zadłużenia publicznego i prywatnego,

4) brak reform strukturalnych, poprawy wydajności i produkcyjności pracy,

5) stopy procentowe banków centralnych blisko zera lub poniżej (ekspansywna polityka pieniężna oraz ukryte finansowanie deficytowych państw),

6) przeregulowanie ponadnarodowego prawa finansowego,

7) niejednoznaczność kierunków polityki fiskalnej organów UE – 2017 roku – z jednej strony stymulacja fiskalna poprzez wzrost wydatków, z drugiej – zacieśnienie fiskalne (restrykcyjność polityki fiskalnej), niejednoznaczność reguł i zaleceń dla poszczególnych państw,

8) perspektywa wieloletnich negocjacji w sprawie Brexitu, utrzymująca niepewność warunków ekonomicznych w UE,

9) różnice w poziomie rozwoju krajów, w tym systemowy brak konkurencyjności gospodarek krajów południa Europy.

Współczesna polska polityka fiskalna

Gospodarka polska w pierwszych latach globalnego kryzysu finansowego na tle innych państw Unii Europejskiej charakteryzowała się stosunkowo dobrymi parametrami makroekonomicznymi i autonomiczną polityką pieniężną, wpływającymi pozytywnie na realny wzrost gospodarczy. Fundamenty polskiej gospodarki były i są stabilne. Polska nie zanotowała spadku PKB w czasie kryzysu i recesja nie wystąpiła w żadnym okresie. Realny PKB w 2008 roku wzrósł o 5,1%, choć już w następnym roku tempo wzrostu gospodarczego się osłabiło do 1,7% PKB. W kolejnych latach nastąpiło znów odbicie wzrostu PKB – w 2010 roku do 3,9% PKB, a w 2011 roku do 4,3% PKB.

Od 2009 roku w sytuacji rosnącego w następnym okresie PKB następowało jednak znaczne i nieuzasadnione obniżenie dochodów publicznych. W relacji do PKB dochody te zmniejszyły się z 39,5% w 2008 roku do 37,2% w 2009 roku, a więc o 2,3 pkt proc. i 37% w 2010 roku. Spadek dotyczył wyłącznie dochodów podatkowych. Niewątpliwie pewien wpływ na to wywarła globalna dekoniunktura. Na spadek dochodów podatkowych istotny też wpływ miały zmiany systemowe w zakresie podatków. Ocenić należy, że przyczyny leżały po stronie polityki fiskalnej w zakresie podatków (podatku dochodowego od osób fizycznych – PIT oraz ulg rodzinnych) i parapodatków (składek ubezpieczeniowych). Ponieważ stawka podstawowa podatku PIT została obniżona od 2009 roku z 19 na 18%, stawka wyższa zaś z 40 na 32% uważa się, że te właśnie zmiany odegrały rolę typowych instrumentów tradycyjnej fiskalnej polityki stabilizacyjnej, nastawionej na podtrzymywanie słabnącego popytu[4]. Bardziej istotne negatywne zmiany następowały od 2009 roku w zakresie podatku od towarów i usług (VAT). Liczne korzystne dla podatników regulacje prawne, np. skrócony czas zwrotu ze 180 do 60 dni czy nowe zwolnienia przedmiotowe, spowodowały spadek wpływów podatkowych – były one w 2009 roku o 2,3% niższe niż w 2008 roku, mimo że o 3,6% wzrosła np. sprzedaż detaliczna. W 2010 roku nie zanotowano poprawy w zakresie dochodów publicznych (ich relacja do PKB obniżyła się do 19,9%). Podatek dochodowy od osób prawnych wykazał też spadek wpływów o 5,9%, mimo iż zyski przedsiębiorstw zaczęły wyraźnie wzrastać. W kolejnych latach, po krótkim okresie wzrostu wpływów z VAT do budżetu (w 2011 roku w wyniku wzrostu stawki podatku z 22% do 23%) w 2013 roku nastąpiło załamanie tych wpływów do poziomu 6,8% dochodów z VAT do PKB. Liczne zmiany prawne, dogodne dla podatników, zainicjowane przez sejmową Komisję „Przyjazne Państwo” spowodowały nieszczelność systemu prawnego podatku od towarów i usług, tworzącą równocześnie pogłębiającą się „lukę w VAT”, zagrażającą realizacji ustawy budżetowej i powodującą zwiększenie planowanego deficytu budżetowego i w konsekwencji konieczność nowelizacji ustawy budżetowej oraz zawieszenie obowiązywania pierwszego progu ostrożnościowego z ustawy o finansach publicznych (50% długu publicznego do PKB). Było to jedną z przyczyn obniżenia ratingu kredytowego Polski. Wprowadzone w 2014 roku zmiany systemu emerytalnego polegające na przeniesieniu do ZUS i umorzeniu obligacji skarbowych, znajdujących się w portfelu inwestycyjnym OFE spowodowały istotne obniżenie wartości zadłużenia Skarbu Państwa.

Obecnie niskie stosunkowo wpływy z podatku VAT i z podatku dochodowego od osób prawnych stanowią istotny problem finansów publicznych. Luka w VAT w Polsce jest wśród największych w państwach UE, porównywalna do luki w Grecji, Włoszech i państwach bałtyckich. Według Komisji Europejskiej była ona wyższa o 11,5 pkt proc. od średniej w UE.

Dlatego też poważnym problemem w Polsce i głównym celem polityki budżetowej po stronie dochodów jest uszczelnienie systemu podatkowego (zwłaszcza zwiększenie ściągalności w VAT) i wzrost wpływów podatkowych poprzez podejmowanie działań w zakresie prawa i organizacji administracji podatkowej i celnej, mających na celu odbudowanie stabilnego systemu prawnego dochodów budżetowych i likwidację szarej strefy. Są to w szczególności: wprowadzenie klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania, informatyzacja kontroli ksiąg podatkowych (implementacja Jednolitego Pliku Kontrolnego), utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Przyczynić się do tego mają też pobudzające przedsiębiorczość zmiany prawa, np. obniżenie stawki podatku dochodowego od osób prawnych z 19% do 15% dla małych podatników i dla podatników rozpoczynających działalność w pierwszym roku podatkowym.

W zakresie wydatków głównym zadaniem polityki fiskalnej jest dalsze finansowanie priorytetowego programu z zakresu polityki prorodzinnej – „Rodzina 500+”. Celem programu jest przeciwdziałanie niekorzystnym tendencjom demograficznym. Priorytetem z zakresu polityki społecznej, wymagającym zwiększonych wydatków z budżetu państwa jest także wynikające z ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych obniżenie podstawowego wieku emerytalnego do 60 lat dla kobiet oraz 65 lat dla mężczyzn, jak również wzrost wydatków na obronę narodową, modernizacja infrastruktury drogowej i kolejowej, czy dofinansowanie do bezpłatnych leków dla seniorów. Zwiększone wydatki na te cele mogą pogorszyć deficyt strukturalny i zwiększyć rozmiary długu publicznego. Dlatego też w Uzasadnieniu do projektu ustawy budżetowej na 2017 roku rząd zapewnia, że regulacje Paktu Stabilności i Wzrostu oraz ograniczenia wynikające ze stabilizującej reguły wydatkowej, polegające na ograniczeniu tempa wzrostu wydatków i państwowego długu publicznego powyżej 43% PKB lub średniookresowego celu budżetowego (deficytu strukturalnego na poziomie 1% PKB) będą respektowane. Działania i rozwiązania w obszarze polityki społeczno-gospodarczej mają być podejmowane i implementowane w sposób, który nie narusza stabilności finansów publicznych.

Poza sektorem finansów publicznych realizowany jest też omówiony wyżej program inwestycji strategicznych przez spółkę celową kilku instytucji publicznych, w tym agencji wykonawczych i banku BGK. Działania podejmowane przez spółkę mają przyczynić się do powrotu polskiej gospodarki na ścieżkę szybszego wzrostu.

Oceniając sytuację makroekonomiczną Polski oraz kierunki polityki fiskalnej, można uznać, że gospodarka polska nie wykazuje istotnych nierównowag makroekonomicznych. Spowolnienie wzrostu gospodarczego na przełomie 2016/17 miało charakter przejściowy. Spadek aktywności inwestycyjnej w sektorze przedsiębiorstw negatywnie wpływał na tempo wzrostu gospodarczego i jego perspektywy. Za spadającym tempem wzrostu PKB potencjalnego stoją też czynniki strukturalne: starzenie się społeczeństwa, malejące tempo wzrostu produktywności, niska stopa inwestycji publicznych i niska stopa oszczędności, na którą wpływa deficyt sektora finansów publicznych.

W Polsce dynamika wzrostu gospodarczego w 2017 roku będzie kształtowała się ponad 3,5%. Głównym czynnikiem wzrostu gospodarczego w Polsce w najbliższym okresie pozostanie popyt krajowy, w tym popyt konsumpcyjny, poprawa na rynku pracy, odbudowa inwestycji, w związku z czym niekorzystne zmiany w otoczeniu zewnętrznym jedynie w umiarkowanym stopniu przełożą się na tempo wzrostu PKB w Polsce. Podczas gdy ogólny wpływ polityki fiskalnej na wzrost PKB w 2016 roku i 2017 roku powinien być neutralny, to asymetria tego wpływu według podsektorów finansów publicznych (rządowe poluzowanie wydatków socjalnych versus samorządowe zacieśnienie wydatków inwestycyjnych) implikuje istotny wzrost potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa w przyszłym roku.

W istotny sposób na polską gospodarkę oddziałuje otoczenie zewnętrzne – osłabienie koniunktury w światowej gospodarce i skala niepewności tempa wzrostu gospodarczego w UE i USA, w tym odbiorców polskiego eksportu. Ponadto rosnąc a niepewność co do kierunków globalnej polityki gospodarczej oraz możliwe wzmocnienie tendencji protekcjonistycznych hamujących handel światowy są czynnikami, które mogą osłabić wzrost gospodarczy i zwiększyć globalnie awersję do ryzyka.

Celem polityki fiskalnej prowadzonej przez rząd pozostaje nadal utrzymanie stabilności finansów publicznych, przy jednoczesnym wspieraniu wzrostu gospodarczego.

Tabela 1. Prognozowane wskaźniki makroekonomiczne (w proc.)

 

2016

2017

2018

2019

2020

Realny wzrost PKB

2,8

3,6

3,8

3,9

3,9

Inflacja

(CPI)

–0,6

1,8

2,3

2,3

2,5

Stopa bezrobocia BAEL

6,2

5,7

5,0

4,4

4,0

Nominalny wzrost wynagrodzeń

3,6

4,8

4,7

5,1

5,3

Źródło: Ministerstwo Finansów

SPRAWDŹ SWOJĄ WIEDZĘ

Ćwiczenie 1

Uzupełnij zdania.

  1. Ze względu na zakres działania oraz metody w ramach polityki finansowej można wyróżnić np.: politykę budżetową (nazywaną też obecnie w Polsce – polityką fiskalną, od pojęcia ang. – fiscal policy), politykę podatkową, politykę kredytową, politykę ………….., politykę pieniężną i walutową, politykę nadzoru nad rynkami finansowymi, politykę makroostrożnościową banków centralnych oraz politykę regulacji nadzoru, kontroli i audytu czy politykę dewizową.
  2. W literaturze ekonomicznej uważa się, że jeżeli za początek globalnego kryzysu można uznać upadek amerykańskiego banku inwestycyjnego …………………………….., to w połowie października 2016 roku obchodzono 8. rocznicę tego spektakularnego bankructwa.

Ćwiczenie 2

Odpowiedz na pytania.

  1. Do jakich celów powinna zmierzać polityka ekonomiczna współczesnego państwa?
  2. Jakie dwa modele reakcji na kryzys pojawiły się w polityce ekonomicznej i fiskalnej poszczególnych krajów?

ROZWIĄZANIE

Ćwiczenie 1

  1. Ze względu na zakres działania oraz metody w ramach polityki finansowej można wyróżnić np.: politykę budżetową (nazywaną też obecnie w Polsce – polityką fiskalną, od pojęcia ang. – fiscal policy), politykę podatkową, politykę kredytową, politykę celną, politykę pieniężną i walutową, politykę nadzoru nad rynkami finansowymi, politykę makroostrożnościową banków centralnych oraz politykę regulacji nadzoru, kontroli i audytu czy politykę dewizową.
  2. W literaturze ekonomicznej uważa się, że jeżeli za początek globalnego kryzysu można uznać upadek amerykańskiego banku inwestycyjnego Lehman Brothers, to w połowie października 2016 roku obchodzono 8. rocznicę tego spektakularnego bankructwa.

Ćwiczenie 2

  1. Polityka ekonomiczna każdego współczesnego państwa o gospodarce mieszanej i będące jej narzędziem prawo finansowe powinny zmierzać do realizacji czterech celów:

1) stałego wzrostu gospodarczego,

2) ograniczenia inflacji,

3) ograniczenia bezrobocia oraz

4) równowagi bilansu płatniczego.

2. W polityce ekonomicznej i fiskalnej poszczególnych krajów pojawiły się dwa modele reakcji na kryzys. Jeden z nich zakłada zwiększenie wydatków publicznych, zwłaszcza finansujących inwestycje lub wydatki społeczne, powodujących „rozluźnienie fiskalne”, a w efekcie jeszcze większe zadłużenie, drugi przeciwnie – kładzie nacisk na tzw. konsolidację fiskalną, czyli ograniczenie wydatków lub zaostrzanie w innych formach polityki budżetowej państwa (np. podwyższanie wieku emerytalnego, podatków czy likwidację ulg podatkowych).

Z tej lekcji zapamiętaj:

  • Podstawowym celem polityki finansowej państwa jest też doprowadzenie do stabilności makroekonomicznej ze wzrostem gospodarczym, z niską inflacją, a w szczególności do równowagi finansów publicznych.
  • Oceniając sytuację makroekonomiczną Polski oraz kierunki polityki fiskalnej, można uznać, że gospodarka polska nie wykazuje istotnych nierównowag makroekonomicznych. Spowolnienie wzrostu gospodarczego na przełomie 2016/17 miało charakter przejściowy. Spadek aktywności inwestycyjnej w sektorze przedsiębiorstw negatywnie wpływał na tempo wzrostu gospodarczego i jego perspektywy. Za spadającym tempem wzrostu PKB potencjalnego stoją też czynniki strukturalne: starzenie się społeczeństwa, malejące tempo wzrostu produktywności, niska stopa inwestycji publicznych i niska stopa oszczędności, na którą wpływa deficyt sektora finansów publicznych.
  • W Polsce dynamika wzrostu gospodarczego w 2017 roku będzie kształtowała się ponad 3,5%. Głównym czynnikiem wzrostu gospodarczego w Polsce w najbliższym okresie pozostanie popyt krajowy, w tym popyt konsumpcyjny, poprawa na rynku pracy, odbudowa inwestycji, w związku z czym niekorzystne zmiany w otoczeniu zewnętrznym jedynie w umiarkowanym stopniu przełożą się na tempo wzrostu PKB w Polsce. Podczas gdy ogólny wpływ polityki fiskalnej na wzrost PKB w 2016 roku i 2017 roku powinien być neutralny, to asymetria tego wpływu według podsektorów finansów publicznych (rządowe poluzowanie wydatków socjalnych versus samorządowe zacieśnienie wydatków inwestycyjnych) implikuje istotny wzrost potrzeb pożyczkowych netto budżetu państwa w przyszłym roku.

Z następnej lekcji dowiesz się, na czym polega realizacja funkcji administracji w sferze finansów publicznych oraz utrwalisz informacje dotyczące współczesnego modelu administracji finansów publicznych. Zdobędziesz nowe umiejętności, dzięki którym realia świata podatków nie będą dla Ciebie zaskoczeniem.

[1] Komunikat KE do Parlamentu Europejskiego i  Rady –  Długoterminowa stabilność finansów publicznych w gospodarce wychodzącej z kryzysu, COM 545/2009, 14.10.2009 r.

[2] Zgodnie z  rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i  Rady nr  1175/2011 w  trakcie roku budżetowego występuje podział na dwa „semestry europejskie”: w  pierwszym, prewencyjnym –  europejskim –  po publikacji Rocznej Analizy Wzrostu Gospodarczego (ang. Annual Growth Survey), instytucje unijne określają priorytety polityki gospodarczej na dany rok i  przedstawiają zalecenia dla państw członkowskich, w drugim – krajowym, państwa realizują te zalecenia. Zgodnie z  tą regułą, do końca kwietnia państwa UE powinny przekazać Komisji Europejskiej swe projekty budżetów publicznych, co daje możliwość koordynacji polityk fiskalnych państw UE i wypracowania rekomendacji zalecających konieczne korekty budżetów narodowych. Od 2013 roku obowiązuje też umowa między 25 państwami UE z  marca 2012 roku nakazująca utrzymywanie krajowej konsolidacji budżetowej, większą kontrolę Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej nad stanem finansów publicznych państw i koordynację polityki gospodarczej. Ustalono także zasady organizowania szczytów strefy euro z udziałem państw, które nie uczestniczą w UGW.

[3] European Commission, The Economic Outlook After the UK Referendum: A First Assessment for the Euro Area and the EU, European Economy, Institutional Paper 032, lipiec 2016 r.

[4] A. Wernik, Finanse publiczne – perspektywa 2020, Warszawa 2010, www. pte.pl/pliki/2/27.

 

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe

Materiały na podobny temat

  • Video
  • eKursy
  • eBooki
  • Prezentacje szkoleniowe
eBook Zaangażowanie wydatków w praktyce
  • Analiza i kontrola finansowa

Zaangażowanie wydatków w praktyce

  • Data: 18/12/2017
  • Pobrano: 53005 razy
eBook Koszty zakupu i używania samochodów osobowych w praktyce
  • Finanse i rachunkowość

Koszty zakupu i używania samochodów osobowych w praktyce

  • Data: 15/01/2018
  • Pobrano: 53041 razy
eBook Podział kosztów w organizacji pozarządowej
  • Finanse i rachunkowość

Podział kosztów w organizacji pozarządowej

  • Data: 15/01/2018
  • Pobrano: 53033 razy
Zobacz więcej eBooków
wiper-pixel